Alfonso León Pérez y Lilia Gómez Jiménez / Profesor investigador, Departamento de Relaciones Sociales, División de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-X. Profesora investigadora de Tiempo Completo, Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), Plantel Casa Libertad.
El poder político que se otorga a los gobernantes en los regímenes democráticos vía procesos electorales los dota de amplias facultades, las cuales para su correcto ejercicio deben ser limitadas para evitar la concentración y abuso de poder. En México, tanto el Ejecutivo como el Legislativo disponen de instrumentos para ejercer control político entre sí. Sin embargo, cuando el poder en ambos órganos es controlado por el mismo partido, los controles impulsados por la oposición suelen no prosperar. Tal es el caso de las comisiones de investigación que fueron bloqueadas por los legisladores morenistas durante la pasada legislatura.
INTRODUCCIÓN
De principio encontramos la forma de gobierno presidencial, que se ha caracterizado por dividir el ejercicio del poder político en tres órganos de poder: denominados ejecutivo, legislativo y judicial, los cuales quedaron sustentados en normas constitucionales que los dotaron de facultades definidas, acotadas y limitadas. Diversas causas fundamentaron la división de poderes; desde históricas, culturales, políticas e ideológicas. Destacan la necesidad de garantizar la no concentración del poder político y el abuso de este por parte de un órgano de poder. Así, para los casos en los que existiera una superposición de un órgano sobre otro, la ingeniería constitucional prevendría medios para corregirla.
En la práctica, el control político puede presentarse de forma rigurosa o más laxa dependiendo de cómo se conforma el poder político. Es decir, en un gobierno con un partido que domine al poder ejecutivo o viceversa, y además represente mayoría en la cámara, los controles políticos se aplicarán de manera laxa, ya que el partido no se fiscalizará a sí mismo. De manera inversa, en los casos en que no existan mayorías cómodas para ningún partido, los controles pueden aplicarse con mayor fuerza impulsados por una oposición mejor colocada en términos porcentuales o numéricos.
En México, la Constitución incorpora instrumentos mediante los cuales el poder Legislativo puede ejercer control sobre el Ejecutivo y viceversa. En cuanto al control sobre el Ejecutivo, el Congreso puede vetar iniciativas provenientes del presidente, citar a comparecencias a miembros del gabinete presidencial o crear comisiones de investigación que conllevan a un procedimiento en el cual titulares de instituciones gubernamentales son investigados en su funcionamiento y/o resultados. El dictamen emitido se turnará al ejecutivo y en algunos casos puede ser sancionado con la remoción si éste así lo determina. Las líneas previas orientan a plantear como objetivo la pertinencia de analizar el control político al ejecutivo durante el primer trienio de gobierno de Andrés Manuel López Obrador, específicamente en la figura de las “comisiones de investigación”.
EL CONTROL AL PODER POLÍTICO
En el estudio sobre la anatomía del poder político, Karl Loewenstein aseguraba que existían tres incentivos fundamentales capaces de dominar la vida del hombre en sociedad: el amor, la fe y el poder, los cuales –consideraba– regían la totalidad de las relaciones humanas (Loewenstein, 1986: 23). El poder, en su significado más general, “designa la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos, y puede ser referida tanto a individuos o grupos humanos como a objetos o fenómenos de la naturaleza” (Stoppino, 2008: 1192). Por otro lado, el poder como fenómeno social, adquiere una connotación distinta al convertirse en un elemento omnipresente de toda relación de las estructuras sociales. Una relación social existe a partir de la interacción de dos o más personas. En tal sentido, es por demás reconocido el concepto Weberiano que dicta “el poder es la posibilidad de imponer la propia voluntad sobre la conducta ajena” (Weber, 1964: 696). El “poder” ha sido tratado ampliamente por autores clásicos a contemporáneos, desde Hobbes, Maquiavelo hasta Foucault y Hanna Arendt, por mencionar sólo algunos. No obstante, desde una perspectiva moderna, Bobbio distingue tres formas de poder que son:
El económico es el que asegura la posesión de ciertos bienes, necesarios o supuestos tales, en una situación de escasez, para inducir a aquellos que no los poseen a tener una cierta conducta, que consiste principalmente en la ejecución de un cierto tipo de trabajo. El ideológico se basa en la creencia que las ideas formuladas de cierta manera y emitidas en ciertas circunstancias, por una persona investida con autoridad, tiene efecto sobre las conductas de los asociados […]. El poder político se basa en la posesión de los instrumentos a través de los cuales se ejerce la fuerza física (las armas de todo tipo y grado): es el poder coactivo en el sentido más estricto de la palabra.
Bobbio, 2008: 1217
El poder político se puede considerar como la relación surgida entre quien goza de la autoridad como el don de mando y subsecuentemente por quienes acatan u obedecen, mismos que originariamente confirieron dicha autoridad al reconocerlo como legítimo (Huerta, 2001: 8). En síntesis, se trata de las facultades reconocidas por el orden jurídico para que determinados sujetos políticos o ciudadanos operen sobre otros, los mandatos derivados de las normas jurídicas e incluso bajo coacción. En las formas de gobierno de extracción democrática de carácter moderno y contemporáneas, el poder político reside en órganos de poder formalmente constituidos cuya validez y reconocimiento deviene de la legitimidad social.
Es por demás sabido que el poder político se distribuye en órganos o instituciones reconocidos socialmente con el nombre de poderes, los cuales llevan a cabo distintas funciones en virtud de las cuales reciben su designación. Estos órganos son:
a) El Poder Legislativo que tiene como principal función elaborar las leyes que estructuran al Estado, a sus órganos, dotarlos de su regulación y establecer sus relaciones entre sí y con los ciudadanos; b) El Poder Ejecutivo que se encarga de ejecutar las normas, de proveer mediante la facultad reglamentaria la correcta observancia de las leyes y de representar al país ante la comunidad internacional; y c) El Poder Judicial que resuelve controversias de carácter jurídico, se ocupa de vigilar y mantener la supremacía constitucional y de interpretar y aplicar la ley. (Huerta, 2001: 24)
Esta división de poderes, distribución y funciones vislumbra varios objetivos; evitar la concentración de poder en un órgano o persona, definir de forma adecuada y precisa sus funciones, así como imponer límites o controles al propio poder en relación con su ejercicio. Así, la consecución de estos objetivos debería asegurar la estabilidad y funcionalidad del sistema en su conjunto. Crespo asegura que la división de poderes como principio esencial de la democracia, se encuentra “estrechamente vinculado con la rendición de cuentas”. Además, agrega que “sin una determinada división de poder no podría haber una eficaz rendición de cuentas de los gobernantes”, por lo que “lo contrario de la división del poder es su concentración en una sola persona o institución, lo cual propicia la impunidad, exactamente lo inverso de la rendición de cuentas” (Crespo, 2002: 21).
Un “control” es un mecanismo de vigilancia cuya función es garantizar la limitación al ejercicio del poder mediante métodos versátiles y dinámicos capaces de evitar el abuso de éste y en su caso sancionar los excesos. Lo anterior implica garantizar el respeto a los derechos de la sociedad y la legitimidad del ejercicio del poder. El control como hasta ahora se ha descrito, está enfocado a los órganos de poder y la vigilancia de éste; el control representa un mecanismo de contención política. En resumen, el control del poder político en la era contemporánea, implica medios y facultades en una estructura institucional que permite limitar, observar e incluso castigar los excesos de los funcionarios públicos; las derivaciones de lo anterior tienen distintos niveles de respuesta dependiendo de los actores políticos y su laxitud.
Un control se ejerce sobre aquellos que, por el poder que ostentan, pueden eventualmente abusar de él y someter a otros a su mando. Un control político se impone a una autoridad cuyo poder parte de las facultades con las cuales ha sido investido institucional o constitucionalmente. En el gobierno presidencial, la delimitación de ámbitos de actuación de los titulares del poder político mediante su regulación, tanto en la Constitución como en las leyes secundarias, es una forma de controlar el ejercicio del poder al establecer jurídicamente las atribuciones que corresponden a cada funcionario; aun así, no es suficiente ya que requiere medios de control que las garantice y las haga efectivas.
En general, se reconoce al Poder Ejecutivo como el órgano estatal que tiene la competencia de ejecutar las leyes expedidas por el Poder Legislativo y las sentencias y resoluciones dictadas por el Poder Judicial (Berlín y Moreno, 1998: 532). El Poder Ejecutivo se encarga de ejecutar las normas, de proveer mediante la facultad reglamentaria la correcta observancia de las leyes, y de representar al país ante la comunidad internacional. No obstante, también posee facultades relacionadas al poder Legislativo, como la iniciativa de ley, su promulgación y publicación, y la facultad reglamentaria. Entre sus facultades administrativas se encuentran nombrar al gabinete para el ejercicio del gobierno interno y externo, crear oficinas e incluso desaparecer instituciones; llevar a cabo las acciones diplomáticas con otras naciones en el margen de la normatividad establecida, celebrar tratados bilaterales económicos y políticos, mantener el orden político en relación a la seguridad pública y/o ciudadana, así como integrar políticas públicas para el desarrollo social del país.
De acuerdo con la Constitución Mexicana, los medios de control del Legislativo sobre el Ejecutivo son: comparecencias, interpelaciones y preguntas, comisiones de investigación, requerimientos de información (Art. 93), rechazo de iniciativa de ley o de reforma (Art. 71, fracc. IV), superar veto ejecutivo (Art. 72 c), nombramiento (Art. 74, frac. VIII), además de otras exclusivas del Senado como la ratificación y nombramiento o la autorización de licencias al presidente para ausentarse del país. Estas modalidades como el requerimiento, la interpelación, la comparecencia y la comisión de investigación son mecanismos de control de alcance gradual limitados; el primero de ellos en semejanza con la interpelación, implica que el funcionario o servidor público sólo se limita a entregar la información solicitada por el medio que desee. En la comparecencia, el funcionario en cuestión deberá presentarse ante el pleno a quien deberá responder cuestionamientos en torno de acciones específicas; sin embargo, el funcionario puede ausentarse y no tener ningún tipo de sanción. En tanto la comisión de investigación conlleva a un procedimiento donde el funcionario es investigado en su funcionamiento y resultados; derivado de lo anterior se emite un dictamen, el cual se turnará al ejecutivo y en algunos casos puede ser sancionado con la remoción.
LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN
Desde la perspectiva del derecho parlamentario, la comisión de investigación (CI) se refiere a un determinado número de representantes del poder legislativo facultados por leyes y reglamentos que les permiten motivar el control en relación a la observación, transparencia y rendición de cuentas del poder ejecutivo. Las diversas normas amparan y motivan la vigilancia, por decirlo de alguna manera, del aparato burocrático, secretarios de Estado con el fin de contraponer el ejercicio del buen gobierno; es decir, que los funcionarios de todos los niveles no incurran en situaciones de incumplimiento, violaciones o infracciones propias de las competencias que les otorgan sus cargos. Este aparato permite generar un contrapeso a los poderes de un gobierno y el objetivo es minimizar casos de corrupción y de abusos de poder.
La función de “control“ que la comisión ejerce sobre el ejecutivo tiene una escala de rango constitucional. Por tanto, su existencia responde en gran medida a los postulados de la teoría de la representación contemporánea, la cual sostiene que la representación está necesariamente asociada con la responsabilidad de los gobernantes respecto de los gobernados, al menos teórica y normativamente. Es importante aclarar que las comisiones de investigación pueden diferir en alcance u organización, así como de los medios de disposición para sus objetivos, esto dependiendo del país al que se refiera.
Las CI pueden definirse también como “Órganos del Parlamento de carácter temporal, instalados e integrados, preferentemente, por los distintos grupos minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria”, a partir de lo cual el Parlamento en cuestión “ejerce el control del gobierno, respecto de aquellos asuntos de interés público, cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden por un lado a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático (Mora, 1998: 70). Esta última definición integra por lo menos cuatro elementos: el carácter temporal de la CI, la acción de grupos minoritarios (generalmente la oposición) para solicitar su creación, y la demanda de responsabilidad a la que se asocia la representación política.
Podemos encontrar en lo general dos tipos de comisiones, las primeras denominadas permanentes, que se crean para eficientar el trabajo parlamentario, mismas que prevalecen más allá de que la Asamblea se renueve, toda vez que forman parte de la estructura funcional de la misma. En este sentido, pueden crearse incluso comisiones que integren miembros de ambas cámaras ‒en el caso del régimen presidencial‒. Las segundas, son las comisiones temporales pues se crean para cumplir un encargo específico que una vez cumplido deriva en su extinción. En general esto último sucede después de entregar un informe de su labor que será de orden público, lo que permite a la sociedad en conjunto, conocer del caso y de la información resultante. Si bien estas comisiones no están facultadas para imponer sanciones legales, sí permiten exponer al gobierno al juicio público y los resultados de la investigación pueden ser atraídos por órganos competentes para llevar a cabo procesos jurídicos.
Particularmente en las CI, es común que se faculte a los miembros para allegarse información por diversos medios que van desde la solicitud por medio de formularios, cuestionarios, informes, cuentas, hasta la convocatoria a comparecer de funcionarios o autoridades, según sea el caso. Tras el desarrollo y conclusión del proceso la comisión se extingue y cabe mencionar que, en ninguno, los resultados obtenidos son vinculantes en el sentido de imponer por extensión, una sanción o pena jurídica para los implicados.
Existen referentes normativos de figuras semejantes a la comisión de investigación desde la primera Constitución Mexicana, una de ellas se ubica en la de 1857, donde se expresa en la Sección I del Poder Legislativo, Párrafo 2: “De la iniciativa y formación de Leyes”, Artículo 70 “Las iniciativas o proyectos de ley deberán sujetarse a los trámites siguientes”: I. dictamen de comisión. Las comisiones aquí referidas son permanentes y atienden temas enfocados al estudio de proyectos de ley como se describió anteriormente.
En tanto la Constitución de 1917 hace referencia en la Sección II “De la iniciativa y formación de leyes”, Artículo 71, fracción III, indicando que: “Las iniciativas presentadas por el Presidente (sic) de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las Diputaciones de estos, pasarán desde luego a comisión. Las que presenten los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates”. El artículo 77 determinó que cada una de las Cámaras puede: “… comunicarse con la Cámara colegisladora y con el Ejecutivo de la Unión, por medio de comisiones de su seno”. En el mismo sentido, el Reglamento para el Gobierno Interior del Gobierno Federal retomó tal cual lo establecido por la Constitución y agregó que las comisiones nombradas por las Cámaras serían permanentes y especiales (Art. 65). El Artículo 71 agregó: “Asimismo cada una de las Cámaras nombrará las Comisiones especiales que crea convenientes, cuando lo exija la urgencia y la calidad de los negocios”. Al respecto de su integración sostuvo el número de tres miembros, pero dejó como responsabilidad de cada Cámara aumentar sus integrantes sin indicar un número específico (Art. 79). El Artículo 87 mandató que toda comisión debía presentar dictamen respecto de los negocios de su competencia. Finalmente se faculta a las Cámaras para pedir información e incluso tener conferencias con funcionarios (Arts. 89-90).
A partir de la reforma al Artículo 93 constitucional se incorporaron dos cambios sustantivos, el primero se llevó a cabo el 6 de diciembre de 1977, adicionando el párrafo siguiente:
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.
Entenderemos los organismos descentralizados como las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Por su parte, se consideran empresas de participación estatal mayoritaria las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica y las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan los requisitos establecidos por la ley. Esto de acuerdo con lo descrito por los Artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
El segundo cambio se llevó a cabo el 15 de agosto de 2008 e incorporó el párrafo siguiente:
Las Cámaras podrán requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.
De esta manera quedó definida la figura de comisiones de investigación como actualmente la conocemos, se determinó cómo llevar a cabo la solicitud, propuesta y aprobación, su objetivo específico para diferenciarlas de otros tipos de comisiones (en principio de las permanentes), hacia quienes están enfocadas, el carácter público de los resultados obtenidos; además de su facultad de petición de información a titulares de dependencias. Esto último se complementa con el párrafo segundo del citado Artículo 93, que establece que cualquier Cámara puede convocar a secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen sobre asuntos propios de sus ramos.
Sobre la base anterior, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a la fecha, establece que la Junta de Coordinación Política tiene la facultad de proponer al Pleno la integración de las Comisiones. Estableciendo la existencia de dos tipos de comisiones: ordinarias y especiales. Las primeras son permanentes y tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio. En lo que toca a las especiales, cuyo carácter es transitorio, se encuentran las de investigaciones que, de acuerdo con el Artículo 42:
Se constituyen en comisiones especiales cuando se estimen necesarias para hacerse cargo de un asunto específico. El acuerdo que las establezca señalará su objeto, el número de los integrantes que las conformarán y el plazo para efectuar las tareas que se les hayan encomendado. Cumplido su objeto se extinguirán. Cuando se haya agotado el objeto de una comisión especial o al final de la Legislatura, el secretario general de la Cámara informará lo conducente a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, la cual hará la declaración de su extinción.
Llegado este punto, se determina claramente su carácter temporal y su obligada extinción al agotar el objeto por el que fue creada. Este es el estado actual que guardan normativamente estas comisiones, luego de un largo proceso constitucional que inició hace dos siglos.
COMISIONES DE INVESTIGACIÓN DURANTE LA LXIV LEGISLATURA
En lo que corresponde a su implementación, se observa que en noviembre de 1979, apenas dos años después de la reforma, se creó la primera CI en torno a “Teléfonos de México S.A.”, (TELMEX) con el objetivo expreso de investigar denuncias públicas sobre interferencia ilegal de comunicaciones telefónicas. La comisión funcionó hasta marzo de 1980, cuando presentó el documento con las conclusiones de su encomienda. Pasaría una década antes de que se formará una nueva comisión, en este caso fue en torno del Banco Nacional Pesquero y Portuario, Sociedad Nacional de Crédito, (BANPESCA) por cuestiones como la quiebra técnica y cartera vencida. Esta comisión funcionó de diciembre de 1989 a abril de 1990 con la entrega del informe (Gamboa, 2006). Entre algunas de las comisiones más controvertidas por los temas que atendieron, se encuentran la que se aplicó a la Compañía Popular de Subsistencias Populares (Conasupo), por compras de leche “supuestamente” contaminada con radioactividad. La aplicada a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) por supuestas desviaciones de recursos multimillonarios que nulificaban la rentabilidad de los proyectos de inversión financiada. Las aplicadas a Petróleos Mexicanos (Pemex) por “supuestas” afectaciones al medio ambiente, entre otras.
En las revisiones de la cuenta pública de PEMEX en los años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) encontró serias irregularidades en la forma de operar de la empresa que dieron lugar a un sinnúmero de observaciones, mismas que fueron reportadas, en su momento, a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados. Todo ello relacionado con la firma de servicios petroleros de Oceanografía S.A. de C.V. con PEMEX. El caso dio un giro cuando Banamex argumentó haber sido víctima de un fraude orquestado por Oceanografía.
Como resultado de ello, el 14 de mayo de 2014, BANAMEX despidió a 11 personas, incluyendo a cuatro ejecutivos de alto nivel, ya que después de una investigación interna determinó que hubo un control laxo y créditos fraudulentos en el banco.
Los ejemplos de los trabajos de este tipo de comisiones son una muestra del dominio que ha tenido el poder ejecutivo sobre los poderes federales y obviamente en la escena pública del país. La tesis de un presidencialismo fuerte y casi sin ataduras es evidente, pareciera que los contrapesos son en realidad limitados para contener los abusos de la gestión administrativa.
Durante la LXIV Legislatura se creó una Comisión Especial de investigación, la cual tenía como fin dar seguimiento y acompañar las indagatorias del trágico hecho que cobró la vida de la gobernadora de Puebla, Martha Érika Alonso Hidalgo y del senador Rafael Moreno Valle Rosas. En contexto, la gobernadora y su esposo, exgobernador del estado, perdieron la vida tras desplomarse el helicóptero en el que viajaban. El accidente aéreo ocurrió poco antes de las 15:00 horas en Santa María Coronango, a las afueras de la zona metropolitana de la capital de Puebla. Según medios locales, el helicóptero había despegado diez minutos antes del helipuerto El Triángulo de las Ánimas, en Puebla, e iba con destino a Ciudad de México. La aeronave quedó calcinada (BBC, 2018).
De acuerdo con información que consta en la Gaceta Parlamentaria, año XXII, número 5188-III del jueves 3 de enero de 2019, se presentaron tres proposiciones con punto de acuerdo:
- Con punto de acuerdo, por el que se exhorta a la Jucopo del Senado a crear una comisión especial para dar seguimiento y acompañar las investigaciones del hecho que cobró la vida de la gobernadora de Puebla Martha Érika Alonso Hidalgo y del senador Rafael Moreno Valle Rosas, suscrita por senadores del Grupo Parlamentario del PAN.
- Con punto de acuerdo, por el que se crea la comisión especial para conocer y dar seguimiento a las investigaciones y acciones emprendidas por las autoridades competentes respecto a las causas del desplome del helicóptero Augusta-Westland en Puebla, suscrita por los senadores Miguel Ángel Osorio Chong y Manuel Añorve Baños, del Grupo Parlamentario del PRI.
- Con punto de acuerdo, por el que se exhorta al Ejecutivo federal a realizar una investigación exhaustiva sobre la caída del helicóptero donde viajaban la gobernadora de Puebla Martha Érika Alonso Hidalgo y el coordinador del Grupo Parlamentario del PAN, Rafael Moreno Valle, suscrita por diputados del Grupo Parlamentario del PAN.
El punto de acuerdo fue resuelto de manera favorable en la misma fecha. La comisión se instaló el 12 de febrero de 2019 y quedó integrada por el senador Higinio Martínez Miranda, de Morena; Nadia Navarro Acevedo, del PAN; Manuel Añorve Baños, del PRI; Dante Delgado Rannauro, de MC; Raúl Bolaños Cacho Cué, del PVEM; Alejandra del Carmen León Gastélum, del PT; Miguel Ángel Mancera Espinosa, del PRD; y Eunice Renata Romo Molina, del PES. El acuerdo para su conformación determinó que la comisión no contaría con recursos humanos, materiales ni financieros propios para su funcionamiento. También se determinó (conforme a su naturaleza) que la comisión debía presentar informes ante la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, cada que le fueran requeridos. Respecto de su duración se estableció que sería la misma comisión quien determine el ritmo y tiempo para abordar el tema (Senado de la República, 2019).
De acuerdo con el con el artículo 81 de la Ley General de Aviación Civil, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) debe realizar la investigación de los accidentes e incidentes sufridos por aeronaves civiles, concluida dicha investigación, se debe llevar a cabo una audiencia con los interesados, determinar la causa probable y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes; asimismo, en el artículo 21 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicación y Transporte establece que le corresponde a la Dirección General de Aeronáutica Civil “organizar y controlar los servicios de búsqueda y salvamento de aeronaves civil extraviadas o accidentales. Así, la función de la Comisión debía llevarse a la par de las acciones de la SCT. No obstante, en el mes de julio de 2019, ante la falta de resultados, el Pleno de la Comisión Permanente avaló en votación económica, un dictamen con punto de acuerdo por el que se exhorta a la SCT a que remita un informe público sobre los avances de la investigación. Respecto a la comisión de investigación, al momento del cierre de este trabajo, no figura ningún informe final que diera por concluidas sus gestiones.
La función de control político de esta comisión reside en la observación y seguimiento que se hizo de las acciones llevadas a cabo por la SCT, de la revisión que sobre los dictámenes preliminares se hizo y en su momento en indicar elementos por los cuales estos podrían ser cuestionados. No obstante, el control más efectivo fue sin duda el recurso de hacer públicos los informes sobre el caso y permitir que figuraran en los medios de comunicación, este hecho permitió también que la sociedad emitiera opiniones y exigiera resultados al respecto de la investigación.
Además de la Comisión referida, figuran tres más en el portal del Senado, que si bien no corresponden al rubro de “investigación”, sí corresponden a las llamadas “especiales”: La Comisión especial de seguimiento a la implementación del T-MEC (27/02/20), la Comisión especial encargada de dar seguimiento a los casos de feminicidio de niñas y adolescentes (18/02/20) y la Comisión especial para el seguimiento a la implementación de la agenda 2030 en México (02/03/20). Las cuatro comisiones creadas durante la LXIV Legislatura muestran por principio una baja considerable, respecto de las inmediatas anteriores. Ello nos lleva a preguntarnos a qué se debe el bajo número de comisiones de investigación creadas. Al revisar la información, encontramos que en el periodo que nos ocupa se presentaron doce puntos de acuerdo para la creación de comisiones de investigación. Del total, sólo la propuesta por Acción Nacional para atender el accidente de la Línea 12 del metro fue turnada al pleno y votada. Sin embargo, fue rechazada cuando el grupo parlamentario de Morena y aliados conjuntaron 20 votos contra 13 de la oposición emitidos en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (El Economista, 2021). En cuanto a los once puntos de acuerdo restantes, encontramos que se quedaron congelados en alguna instancia legislativa.
De las once restantes, dos fueron propuestas por Morena. La primera tenía como fin investigar el desvío de recursos en dependencias de la Administración Pública y la segunda pretendía dar seguimiento a las investigaciones del caso Ayotzinapa. Si bien estas comisiones no se crearon, ambos casos se desahogaron por otras instancias. Tanto la Auditoría Superior de la Federación como la Fiscalía General de la República dieron seguimiento al primer caso por el cual el día de hoy hay dos funcionarios directamente implicados: Emilio Lozoya y Rosario Robles, esta última estuvo en prisión durante tres años. En tanto al caso Ayotzinapa, el presidente Andrés Manuel López creó la “Comisión para la Verdad en el caso Ayotzinapa”. Al respecto Alejandro Encinas anotó:
Esta comisión creada desde el ejecutivo tenía la intención de “dar todas las facilidades del gobierno para que se conozca la verdad y se castigue a los responsables, autores materiales e intelectuales”. Estará conformada por los padres de los 43 normalistas de Ayotzinapa, sus representantes, representantes de las secretarías de Gobernación, Hacienda y Relaciones Exteriores, así como los expertos y técnicos que se requieran para la investigación.
Anon, 2018
Los ocho puntos de acuerdo restantes fueron propuestos por partidos de oposición y dentro de las comisiones propuestas destacaron temas que estaban generando gran controversia e inconformidad social, como el caso de la comisión propuesta por el PRI para dar seguimiento a las investigaciones y recomendaciones relacionadas con el robo de combustible, los planes emergentes de abastecimiento de PEMEX y los sucesos acaecidos en la comunidad de Tlahuelilpan, Hidalgo; la propuesta por el PRD para investigar mecanismos de adjudicación directa del gobierno federal; la propuesta por el PAN para investigar al Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado respecto a irregularidades y actos de corrupción, presuntamente cometidos en dicha dependencia desde su instauración y, finalmente, la que propuso el PRD para investigar la actuación del C. Hugo López-Gatell, subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, frente a la pandemia.
Este escenario no abona a la consolidación de la democracia, más aún la vulnera, pues de acuerdo con Crespo:
Es necesario que operen los controles legislativos que la Constitución establece para lograr un equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Cuando la ley fundamental supone, para el ejercicio de una atribución, la participación del Congreso, ésta debe ser real y no virtual; estas dos voluntades deben armonizarse y no subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación real por parte del Congreso, se dejan manos libres al presidente para el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia un régimen autoritario (Carpizo, 1978: 10). Nada alejado de la verdad, la intención política del gobierno por frenar y bloquear los mecanismos de control, rendición de cuentas y transparencia son la marca de varios gobiernos, la historia así lo ha registrado y el gobierno de la 4T aprovechando su mayoría, ha ido de la mano con el poder ejecutivo y minimizado el poder legislativo, hecho que pareciera natural, sin embargo, lo anterior presenta un retroceso en términos democráticos específicamente a nivel institucional; en este contexto tiene más valor quien gobierna dejando de lado el cómo ejerce las acciones gubernamentales para mantener una eficacia política que fortalece sólo la figura presidencial.
COMENTARIOS FINALES
Como se puede observar, en México las comisiones de investigación han sido un control político poco usado, en gran parte porque es detenido o votado en contra por el partido en el poder. Durante la LXIV Legislatura sólo se creó desde el Congreso una comisión, en parte porque el tema del que se ocupó (accidente de Martha Erika Alonso, Puebla), ocurrió en un contexto de controversia electoral que se mediatizó y alzó las voces de partidos y sociedad civil en la demanda de justicia. Otra comisión también fue votada, sin embargo, rechazada por la mayoría morenista; además, once propuestas más no salieron de las instancias legislativas, por tanto, no llegaron a ser votadas.
Por principio puede creerse que la comisión de investigación es un medio de control que no fue impulsado. No obstante, en la revisión del trabajo legislativo, encontramos que la oposición impulsó doce puntos de acuerdo para la creación de comisiones de investigación, de los cuales sólo la propuesta por Acción Nacional para atender el accidente de la Línea 12 del metro fue turnada al pleno y votada; como era de esperarse, la comisión fue rechazada por la mayoría Morenista.
Por tanto, es posible asegurar que la comisión de investigación como instrumento de control sobre el ejecutivo no actuó como un verdadero control. La creación de una sola de ellas demuestra que la conformación del poder político en la LXIV Legislatura donde Morena representó al partido mayoritario fue un factor decisivo para detener la formación de otras comisiones propuestas por la oposición. Algunas sobre temas de gran trascendencia como el caso del desplome de una parte de la estructura de la línea 12 del metro.
En general, consideramos que las comisiones de investigación pueden llegar a tener mayor eficacia como control político si se regulan de forma más precisa los procedimientos que las conforman o si cambia la norma y que no necesariamente dependan de una mayoría del congreso, además de hacer vinculatorio los resultados ante el poder judicial; en resumen la ausencia de obligatoriedad demerita el control que el Legislativo tiene sobre el ejecutivo, ya que la comisión aun presentando pruebas queda al criterio del presidente si procede contra su propia estructura, por los elementos presentados es muy fortuito que pueda limitarse al poder ejecutivo.
Referencias
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