Por Nivia Marina Brismat / Profesora investigadora de tiempo completo en la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, Academia de Ciencia Política y Administración Urbana.

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Este trabajo tiene como objetivo analizar la relación del Estado Moderno con “los otros” (los “aliens”, los extranjeros, los migrantes, los refugiados). En ese contexto, se reconstruye la evolución de la relación del Estado con la población en general y la extranjera, en particular; la aparición y desarrollo de tecnologías para el control de la migración; y se esboza un modelo de gobernanza migratoria -desde principios cosmopolitas y de justicia global- centrado en la realización, protección y despliegue de las cualidades humanas, de los seres vivos y del planeta. Desde esta mirada, en los procesos de interacción y socialización de seres humanamente iguales y culturalmente distintos, agrupados por un sentido humano y planetario común, con base en el respeto mutuo y el sentimiento de estar juntos, se pueden avizorar las migraciones desde sitios más humanos para todos.   

Introducción

Este trabajo tiene como objetivo indagar sobre la relación del Estado Moderno con “los otros”, es decir, con aquella población extranjera que arriba, transita y se establece en otro Estado. Se pretende reconstruir, en el contexto del nacimiento y evolución de esta instancia, la aparición de prácticas gubernativas con relación a la población extranjera, su evolución hasta la actualidad y sus efectos en la modelación de los desplazamientos y flujos migratorios. Por último, se proponen atisbos de solución a la tensión entre la materialización del derecho al movimiento de las personas entre fronteras y las limitaciones que imponen los Estados a dicho derecho desde una propuesta de gobernanza migratoria en clave cosmopolita y de justicia global.

Dentro de la suma de realidades y desafíos de nuestros tiempos, las migraciones humanas1 se sitúan como un fenómeno de larga data y, a la par, novedoso en sus expresiones y características. Además de las motivaciones económicas y de reunificación familiar, fenómenos como las guerras permanentes, la inseguridad estructural, la depredación medioambiental o las epidemias, hacen insoportable la vida de millones de personas en los territorios donde nacieron. En un contexto de mayor interconexión mundial, los movimientos migratorios persisten, se diversifican, arriban a nuevas fronteras y se constituyen en una experiencia familiar y cercana de la inmensa mayoría, si no de la totalidad, de la población del mundo.

1 En este texto de utilizará el concepto “migración internacional” a nivel genérico, esto es, para hacer referencia a los movimientos de población fuera de los países de origen, sin acentuar las causas y motivos de estos procesos. 

Este fenómeno ha sido encarado por los Estados a través de soluciones cada vez más restrictivas y excluyentes que suponen una traba insalvable para la realización de los derechos humanos de los migrantes. Así, en los medios de comunicación y las redes sociales se han vuelto habituales los discursos y prácticas racistas, discriminatorias y xenófobas alrededor del fenómeno migratorio, muy especialmente entre los políticos y gobiernos de derecha que han llegado al poder en varias regiones del planeta. Frases como las de Donald Trump: “un muro en la frontera (…) nos ahorraría muchísimo dinero”, haciendo referencia al que Estados Unidos construye en la frontera con México; “pido que se prohíba la entrada a todos los musulmanes; prohibirles la entrada es algo de sentido común”, con relación a la población que profesa dicha religión y desea ingresar legalmente a EE.UU; o bien, “cuando México nos manda gente, nos manda gente con un montón de problemas, que nos traen drogas, crimen, violadores2…”. Estos discursos se han convertido en letra corriente en la actualidad, sin mencionar las técnicas punitivas y criminalizadoras que clasifican y detienen a personas que sólo pretenden escapar de los múltiples rostros de la violencia y la muerte. 

2 Redacción BBC Mundo, “10 frases de Donald Trump sobre México y los mexicanos que le ponen picante a su reunión con Enrique Peña Nieto”, 31 de agosto de 2016. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-37231890 (consulta 20/12/2019).

En ese contexto, este trabajo abreva de los estudios y análisis sobre el Estado, su trayectoria, lógica y cambios desde un punto de vista multidimensional (Leibfried y Zürn, 2005). Apuesta por un enfoque “más integral que reconoce la importancia de elementos externos e internos, al igual que la influencia del Estado en sus propias transformaciones” (Huber et al., 2015: 11). Reconoce los hallazgos y sistematizaciones de diferentes disciplinas y subdisciplinas como la ciencia política, la sociología, las relaciones internacionales, la filosofía y, de manera muy especial, de los estudios migratorios, organizacionales y de gobierno. Desde estas miradas transdisciplinarias, pretende analizar cómo se estructuran las relaciones entre el Estado y “los otros”, es decir, aquella población extranjera que arriba, transita y se establece en el territorio de otro Estado. Asimismo, discute la hipótesis de que la relación entre el Estado y la migración no puede solucionarse desde la arquitectura jurídica y gubernativa del sistema de Estados prevaleciente, donde siguen teniendo preeminencia los intereses estatales sobre los de las personas. 

El estudio se articula en tres “momentos analíticos”. En primer lugar, se reconstruye históricamente el nacimiento y evolución del Estado Moderno y su relación con la población en tanto “activo” o recurso del territorio, como objeto de atención de la práctica gubernativa y, a partir del siglo XIX, en tanto pertenecientes al Estado-nación. Con el avance de los procesos de democratización, los derechos de las poblaciones nacionales se amplían cuantitativa y cualitativamente, mientras que la población extranjera es objeto de control estatal e, incluso, su presencia y permanencia en el territorio se subordina a los imperativos y necesidades del país. 

El segundo momento analítico se concentra en la reconstrucción de la evolución de las políticas y los instrumentos migratorios que comienzan a implementarse desde la segunda mitad del siglo XIX. Se subrayan sus procesos de especialización a lo largo del siglo XX hasta llegar a la vocación por la securitización, la tecnologización y la externalización de la gestión migratoria en el siglo XXI, lo que actualiza el debate sobre la soberanía, la transnacionalización de las actividades estatales y los dilemas éticos que entrañan las prácticas gubernamentales con relación a la migración, especialmente la irregular.

Por último, se propone un esbozo de gobernanza migratoria desde una postura cosmopolita y de justicia global que involucre el plano supranacional, regional y nacional; actores gubernamentales y no gubernamentales y, sobre todo, a los migrantes internacionales como copartícipes del diseño e implementación de las acciones y soluciones a los problemas que enfrentan. 

El Estado Moderno y el problema de la población

El Estado no ha existido desde siempre. La institución estatal que nos es tan familiar fue producto de la unificación, absorción y alineación de las soberanías feudales en una nueva estructura territorial y política. El uso del término “Estado” en su acepción moderna inició en la Europa del siglo XV, más específicamente, en las ciudades italianas del Renacimiento, de acuerdo con el filósofo Quentin Skinner (Skinner, 2003). Su identificación con el orden público-político y de gobierno se relaciona estrechamente con el “redescubrimiento” del derecho romano y su fusión con la doctrina católica que, en su conjunto, permitieron legitimar y consolidar el poder de los gobernantes del momento (Skinner, 2003; Tilly, 1975; Strayer, 1970). De acuerdo con el sociólogo e historiador Charles Tilly, en el siglo XVI ya se avizora el “caldo de cultivo” para la formación de los Estados modernos, aunque algunas de estas características estaban visibles tiempo atrás. Así:

A inicios del siglo XVI -1500- se pueden observar las materias primas para la creación de los estados. En comparación con otras épocas y regiones del mundo, los europeos vivieron experiencias comunes que le otorgaron a los estados en construcción cierta uniformidad con relación a otras alternativas del momento. Primero, la Europa de 1500 tenía una cierta homogeneidad cultural que sólo era rivalizada por China. La unificación del Imperio Romano produjo cierta convergencia en el lenguaje, la ley, la religión, las prácticas administrativas, la agricultura, la tenencia de la tierra y, quizás, los lazos de parentesco [que] (…)  mantuvieron una cultura común y contactos sostenidos a través de una red comercial activa, un constante movimiento de personas y una tremenda interconexión entre las familias dominantes.

(Tilly, 1975: 18-19)

A la homogeneización cultural propiciada por el Imperio Romano y el cristianismo, se añaden dos dimensiones de gran relevancia en la formación del Estado Moderno: la presencia de una importante base económica campesina y la existencia de una estructura política descentralizada, extensiva y relativamente uniforme (Tilly, 1975). La primera de ellas generó el desarrollo agrícola, la producción de manufacturas y el comercio. La segunda, no sin fuertes resistencias y luchas, propició la agrupación alrededor de un poder específico. Con base en la absorción, unificación, conquista y/o alineación, las soberanías feudales se rearticularon en una nueva estructura política que concentró y centralizó todos los recursos de los territorios, incluida la población que los habitaba (Poggi, 1978; Tilly, 1975; Anderson, 1979).

A la par que internamente tiene lugar la reconfiguración de las actividades con base en un centro único, externamente se logra en el siglo XVII el reconocimiento de los Estados como los actores internacionales principales. Con ello, se consagra a esta instancia como la única entidad depositaria de la soberanía en un territorio limitado por una frontera y, a nivel externo, se reconoce a la comunidad de estados como los actores principales en el terreno internacional, situación que sigue vigente en nuestros días, aunque con inevitables transformaciones producto de la aparición de nuevos actores, agendas y actividades a nivel internacional, un cambio en el alcance y funciones de los Estados, etc. (Leibfried y Zürn, 2005; Bremer, 2017) 

La relación entre el naciente Estado Moderno y la población estuvo presente en la medida en que fue considerada como “activo” o recurso: fuente de riqueza por su capacidad para producir bienes y mercancías en virtud de los impuestos que debía pagar a la hacienda de los gobernantes, o por su participación en las guerras contra otros Estados (Tilly, 1975). 

Sin embargo, de acuerdo con Foucault3, desde el siglo XVI comienzan a aparecer prácticas, saberes y tecnologías que serán la base de una nueva forma de poder cuyo objeto es la población. Su novedad radica en que ejerce su arbitrio sobre las acciones: no se trata de doblegar cuerpos, sino de conducir conductas propias y ajenas. Esta nueva forma de gobierno que el autor denomina “gubernamentalidad”, es una forma de poder cuyo origen se remonta al poder pastoral cristiano:

La idea de un poder pastoral es la idea de un poder ejercido sobre una multiplicidad y no sobre un territorio. Es un poder que guía hacia una meta y sirve de intermediario en el camino hacia ella. Por lo tanto, es un poder finalista para aquellos sobre quienes se ejerce, y no sobre una unidad, en cierto modo, de tipo superior, trátese la ciudad, el territorio, el Estado, el soberano (…) Es un poder, por último, que apunta a la vez a todos y a cada uno en su paradójica equivalencia, y no a la unidad superior formada por el todo. La idea de un poder pastoral es la idea de un poder ejercido sobre una multiplicidad y no sobre un territorio. Es un poder que guía hacia una meta y sirve de intermediario en el camino hacia ella. Por lo tanto, es un poder finalista para aquellos sobre quienes se ejerce, y no sobre una unidad, en cierto modo, de tipo superior, trátese la ciudad, el territorio, el Estado, el soberano (…) Es un poder, por último, que apunta a la vez a todos y a cada uno en su paradójica equivalencia, y no a la unidad superior formada por el todo.

(Foucault, 2006: 158-159)

En ese contexto, la formación estatal moderna se logró con el desarrollo de un nuevo arte de gobernar a partir de dos grupos de tecnologías, uno de alcance internacional y el otro de carácter interno. El primero de ellos consistió en un conjunto de procedimientos para mantener el equilibrio de fuerzas con base en la instrumentación de un aparato diplomático multilateral y la organización de un ejército profesional permanente; el segundo, por su parte, se concentró en la organización del gobierno desde un punto de vista interno. Esta última función corrió a cargo de una instancia que alcanzó su máximo esplendor en los siglos XVII y XVIII y se denominó “policía”.

Foucault es parte del movimiento intelectual denominado “postestructuralismo”, que aglutinó diferentes concepciones teóricas y disciplinarias en la década del sesenta en Francia. A pesar del prefijo “post”, los autores de esta propuesta no rompen con el estructuralismo, sino que lo radicalizan (Moebius, 2012). Esta corriente teórica se caracteriza por una forma diferente de pensar el tiempo, los universales, el sujeto, la relación estructura/ actor social, la historia, etc. Los autores postestucturalistas, muy especialmente Foucault, recuperan y desarrollan temas anteriormente ignorados y excluidos por el saber social como la sexualidad, la locura, la prisión, etc. En sus últimos trabajos, este autor le otorgó gran importancia al análisis del gobierno y la administración, y a la técnica de poder que dota de dirección -gobierno- a una sociedad la denominó “gubernamentalidad”. Los estudios sobre la gubernamentalidad actualmente gozan de gran reconocimiento, sobre todo en el mundo anglosajón (Bröckling, U.; Krasmann, S. y Lemke, Th., 2011).

Como expresa uno de los principales exponentes de este cuerpo de conocimientos que posteriormente se reconocería como “administración pública”, la “policía” tuvo la particularidad de incluir y desarrollar todos aquellos medios que permitieran incrementar la fuerza del Estado a la par que mantener su buen orden (Von Justi, 1784). 

Teniendo la estadística como instrumento principal, la policía se organizó en una serie de oficinas que cumplían diferentes tareas: la de la policía propiamente dicha; la de Caridad, que se ocupaba de la población pobre; la del Comercio y la de la Propiedad (Foucault, 2016). Con esta institución, se reconoce de manera explícita que los activos más relevantes son la población, el territorio y las riquezas, y se asume que los hombres (su número, vitalidad y actividades), son centrales para la prosperidad del Estado:

Con la policía tenemos entonces un círculo que, a partir del Estado como poder de intervención racional y calculado sobre los individuos, va a volver al Estado como conjunto de fuerzas crecientes o que deben hacerse crecer; pero que pasa por la vida de los individuos, que ahora, como simple vida, va a ser preciosa para el Estado.

(Foucault, 2016: 376)

La idea de la población como origen de la riqueza del Estado y destino del quehacer gubernamental ha modelado el discurso, la jurisprudencia y las políticas estatales hacia la población, la propia y la ajena. La fusión del Estado y su población en un solo cuerpo sentó las bases de un tipo de adscripción que concentraría y unificaría las identidades individuales, familiares y locales: el Estado-nación. Con su advenimiento, tiene lugar la homogenización social y cultural en términos de un “nosotros”, los nacionales del Estado y los “otros”, los extranjeros, los extraños, los diferentes (Torpey, 2018; Hobsbawn, 2005). 

Las ideas y reglas de pertenencia a una comunidad se han transformado ostensiblemente a lo largo de los siglos. Para los griegos, esta adscripción se concibió como un vínculo filosófico-espiritual y de participación permanente en la vida política, la cual estaba destinada a los hombres y descartaba a las mujeres, lo niños, los esclavos y los metecos (extranjeros). Para los romanos, la expansión territorial de su imperio condujo a la integración y asimilación de una multiplicidad de territorios y pueblos. Ello generó nuevos mecanismos para pertenecer a la comunidad política, donde prevalecieron los principios jurídicos sobre criterios culturales o territoriales.  El advenimiento del orden feudal, por su parte, implicó el anclaje al territorio de la población que lo habitaba, la cual estaba sujeta a fuertes restricciones de movilidad. Esta visión de la población atada a un territorio pervivió con el advenimiento del Estado Absolutista. A la diversidad inicial de pueblos y comunidades conquistados, se impuso un proceso de homogenización cultural que incluirá el reconocimiento de un solo idioma y de tradiciones unificadoras. Todos estos elementos devienen en el material identitario que se expresa en el concepto “Estado-nación”, cuya concreción final tiene lugar en el siglo XIX (Davidson, 1997; Hobsbawn, 2005).

Con las revoluciones del siglo XVIII, y como consecuencia de los procesos que la antecedieron, se materializa la idea de que la plena pertenencia a la comunidad política corresponde a los individuos integrantes de la nación y esa condición la otorga, precisamente, ser ciudadano del Estado. Mientras se eliminan las barreras históricas por razón de credo, propiedad, educación o clase social, permanecen dos exclusiones fundamentales, una al interior y otra al exterior del espacio estatal. Así, se excluyen de la ciudadanía:

(…) a las mujeres, los niños, los incapaces e, incluso un conjunto de individuos varones mayores de edad que no poseen la involucración económica suficiente como para hacerse acreedores de las funciones políticas y extraer racionalmente la voluntad general de la Nación (mendigos, vagabundos, sirvientes domésticos, etc.). Del otro lado, el de la frontera exterior, se excluyen también de la ciudadanía a los extranjeros, esto es, a los que no forman parte del sujeto colectivo de la soberanía, pero en un sentido diverso al que tendrá modernamente esa exclusión, puesto que son excluidos por no prestar su consentimiento expresa o tácitamente al pacto social y no integrarse como nacionales en dicho sujeto colectivo soberano.

(Aláez, 2005: 53)

En la medida en que avanza la democratización de las sociedades, los derechos de los nacionales se amplían cuantitativa y cualitativamente. A la par, comienza a parecer “natural” la pertenencia a un Estado de aquellas personas nacidas en el territorio y que comparten idioma y tradiciones culturales comunes. Por su parte, el arribo, tránsito y estancia de los extranjeros comienza a ser comprendido como objeto de control estatal y subordinado a sus necesidades e imperativos.

Ghent, Belgium.

Control de la población extranjera en el territorio: de la aparición del pasaporte a la externalización de las fronteras

En el siglo XIX, debido a la necesidad de poblar vastos territorios y por la demanda de mano de obra en las Américas y Australia, se generó un creciente e imparable movimiento migratorio conocido como la “era de la primera migración masiva”4 (Mármora, 2003). Estos movimientos de población, con sus altas y bajas, no se han detenido hasta la actualidad, impulsados por los mercados, las políticas de los Estados y las necesidades, demandas y prácticas sociales de los migrantes (Castles y Miller, 1998).

Desde esa época, los Estados comenzaron a implementar controles al acceso y estancia de la población extranjera en el territorio. Uno de los primeros fue el pasaporte, pero estos dispositivos han sufrido una continua transformación y sofisticación, en buena medida gracias a los avances tecnológicos y el desarrollo de instrumentos y tecnologías administrativas para el control de activos entre fronteras, especialmente las personas5 (Torpey, 2018).

4 Aunque con objetivos y características muy diferentes, se debe señalar la importancia de la llegada a América de los esclavos africanos primero y de los asiáticos posteriormente.

5 Las primeras referencias a los documentos de identificación provienen de la Biblia, pero se adjudica al rey Enrique V de Inglaterra la realización del primer pasaporte para que sus súbditos se identificaran en tierras extranjeras. Este documento comenzará a tener un uso corriente después de la I Guerra Mundial y, ya en 1920, la Sociedad de Naciones realiza la primera conferencia sobre ellos. Las directrices de los pasaportes actuales se realizaron en 1980 bajo el auspicio de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) (Torpey, 2018).

Tras los ataques a las Torres Gemelas en Estados Unidos, en septiembre de 2011, la dimensión de la seguridad en los controles migratorios ha sido la prioridad -y el pretexto- en la mayoría de los países del mundo, muy especialmente en Estados Unidos y la Unión Europea. Con ello, se han puesto en marcha procedimientos, mecanismos y técnicas que permiten identificar y seleccionar a los deseados y los no deseados: mayores controles tecnológicos en los documentos de identificación; verificación y vigilancia de personas en los medios de transporte; disminución del otorgamiento de visados en los países de origen de los migrantes que, en ocasiones, llega a su desaparición virtual; y muchos otros. Estas acciones han fluido paralelas a la explosión de discursos excluyentes, xenófobos y racistas que aseveran que ciertos migrantes son un peligro para la seguridad nacional, incluso, para la seguridad pública interna y la estabilidad social (Gzesh, 2006; Ghosh, 2008). 

Los discursos y prácticas que enfocan la migración como un problema de seguridad se han encauzado como parte del discurso de la “sociedad de riesgo global” el cual, al identificar a los migrantes como un peligro, favorecen la puesta en marcha de prácticas ajenas a la observancia de los derechos humanos de este grupo poblacional. Ellas se han corporizado a través de los mecanismos de la “gubernamentalidad neoliberal”, concepto que hace referencia a las modalidades gubernativas de los Estados desde finales del siglo XX y que se caracterizan, entre otros elementos, por la externalización de ciertos procesos que eran función exclusiva del Estado. Dentro de ese complejo de operaciones y actividades, la ubicación de la gestión migratoria fuera de las fronteras nacionales se ha constituido en una solución frecuente para los países desarrollados y/o atractores de contingentes de migrantes.

La práctica del “control remoto” para gestionar la migración se viene constatando desde finales del siglo XX (Zolberg, 1989). Actualmente se caracteriza por ser una suerte de “outsourcing” de la gestión migratoria hacia aquellos países limítrofes o fronterizos que se encuentran en una situación de desventaja/dependencia económica o política con relación al país que externaliza los controles migratorios. Estas iniciativas incluyen prácticas de contención y detención de migrantes, muchos de los cuales vienen huyendo de crisis humanitarias cuyos orígenes, irónicamente, se relacionan con los países que no los quieren acoger.

Así, las políticas del control migratorio de inicios de siglo se basan en la externalización de los controles migratorios para evadir responsabilidades con relación a la migración y a los derechos de la población migrante. La fórmula del tercer país seguro o de cercanía pretende crear una zona de freno previa, acompañada por la disminución de visados, la militarización de las fronteras, la creación de centros de detención en terceros países, la impermeabilización de las fronteras (muros y vallas), entre otros dispositivos de control (Frelick, B. et al, 2016; Scott FitzGerald, 2019). De esta manera, se pretende evadir la observancia y realización de artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, especialmente los referidos al derecho de toda persona a circular libremente, elegir su residencia en el territorio de un Estado (artículo 13), y el de buscar asilo y a disfrutar de él en cualquier país (artículo 14).

En términos del derecho internacional con relación a la migración, se cuenta con un marco jurídico que establece leyes, pactos, acuerdos y tratados, así como otros instrumentos de tipo regional o binacional. Todos ellos comprometen a los Estados de diversa manera a cumplir una serie de disposiciones en la materia. Existen más de cuarenta leyes, pactos y tratados internacionales que se relacionan con el reconocimiento y protección de los migrantes internacionales6 pero, al unísono, también se prioriza el derecho de soberanía de los Estados y las dimensiones de la seguridad y del riesgo. Esta última tendencia ha primado con fuerza sostenida en los inicios del siglo XXI e, incluso, ha modelado y condicionado la defensa de los derechos humanos de los migrantes en la arena internacional. Tal es el caso del Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolos de Palermo) de 2000, o el recién suscrito “Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular” de 2018 que, a pesar de su enfoque estatista y no vinculante, no ha sido suscrito por muchos países7

6 Dentro de estos acuerdos sobresalen la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), de 1966; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de 1966; la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes, de 1985; la Convención Internacional sobre la protección a todos los trabajadores migratorios y sus familiares, de 1990; la Convención de los Derechos del Niño, de 1990; entre otros.

7 Noticias ONU (2018). “Pacto Mundial sobre Migración: ¿a qué obliga y qué beneficios tiene?”. Disponible en: https://news.un.org/es/story/2018/12/1447231 (consulta 05/12/2018).

Un análisis de los enfoques, contenido y alcance de los instrumentos internacionales a través de los cuales se gestiona la migración, muestra un marco institucional lleno de tensiones y contradicciones entre las buenas intenciones y las prácticas concretas, entre la fragmentación de la legislación y la carencia de un tratamiento integral de la migración, entre la preeminencia de los derechos de soberanía de los Estados y vacíos ostensibles en la observancia de los derechos humanos de los migrantes:

Hay muchas convenciones y acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales, particularmente en el ámbito humanitario, que tienen por finalidad encauzar la migración. Algunos de estos instrumentos funcionan satisfactoriamente mientras que otros no han sido plenamente llevados a la práctica (…) Hay esferas en que no se cuenta con normas o directrices que reglamenten la cooperación entre Estados. Es más, no existe una estructura global que permita encauzar los movimientos ordenados de manera cooperativa y que combine la eficacia, la equidad y el respeto de los intereses de los países de origen, de tránsito y de destino. A pesar de que los formuladores de políticas son cada vez más conscientes de que no bastan medidas internas para encauzar eficazmente la migración y a pesar de que en la actualidad la migración se aborda a nivel internacional, no ha habido hasta ahora una iniciativa amplia para que los países de origen, tránsito y destino entablen un diálogo sobre toda una serie de cuestiones migratorias.

(OIM, 2002: 7)

Más allá de las contradicciones insalvables, los desacuerdos y las tensiones en el marco institucional que pretende modelar la migración, el planeta es testigo de miles de personas que cruzan diariamente las fronteras de los Estados -con permiso o sin él- a causa de las guerras, el cambio climático, las enfermedades, las malas condiciones de vida, el miedo a perder la vida por la violencia estructural y vulnerabilidades de todo tipo que catapultan a importantes grupos humanos a dejar su lugar de origen para preservar la vida. Este fenómeno puede comprenderse como la respuesta inevitable ante el peligro de desaparecer como personas, familias y comunidades; un fenómeno que fue bautizado por el pensador Elías Canetti como “masa en fuga”.

La noción de masa en fuga pretende describir el comportamiento social ante amenazas y peligros desde el punto de vista de un conglomerado dúctil, coyuntural, pero a la vez estructurado. Su característica principal es la de huir y arrastrar a otros en la huida por un peligro compartido que los hace marchar juntos pues, “mientras estén juntos, percibirán el peligro como algo repartido (como el movimiento unitario apunta a la salvación de todos, cada cual se halla firmemente convencido de que la alcanzará)” (Canetti, 2005 [1960]: 119). A la masa de la huida le importa la dirección, llegar a una meta, y todos se organizan en función del trayecto que conduce a ella. Es un movimiento colectivo donde todos están expuestos y, cuando alguien cae, se convierte en estímulo para que los demás prosigan (Brismat, 2006).

El imperativo de migrar de amplios grupos humanos seguirá siendo una realidad y un desafío en el siglo XXI y, ante ello, el sistema de Estados ha mostrado serias limitaciones para aportar soluciones éticas, justas y viables al problema, posiblemente porque no nacieron ni están diseñados para hacerlo, mucho menos si estamos en presencia de un mundo global e interconectado, con una amplia movilidad humana. 

La gobernanza de las migraciones en las condiciones actuales: una visión cosmopolita y de justicia global

De acuerdo con las circunstancias actuales por las que atraviesan los procesos migratorios, urge pensar en nuevas ideas, propuestas y acciones que viabilicen una gobernanza global de las migraciones; además un modelo de gobierno que involucre a todas las partes interesadas desde principios éticos y justos.

La gobernanza se ha erigido en los últimos años como un concepto que pretende atrapar la complejidad y el descentramiento del gobierno de las sociedades. Se trata de un proceso directivo en el que el gobierno es un agente integrante del proceso, con un papel significativo y hasta decisivo en determinadas materias, pero que ha dejado de ser el actor directivo único, el que domina la dinámica de la sociedad en todos los asuntos de interés. Es un “proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar Villanueva, 2006: 2).

Este concepto subraya la capacidad de los actores y organizaciones sociales para autogobernarse en un mundo donde el Estado no tiene la exclusiva en la coordinación social. En ese contexto, la eficacia y legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno, y entre estos y las organizaciones no gubernamentales, civiles, sociales, etc. A la par, todo ello debe formularse en los distintos niveles de gobierno, desde lo local a lo global (Rhodes,1997; Kooiman, 2003).

Si se toma en cuenta este concepto y sus desarrollos alejándose del “nacionalismo metodológico”, enfoque que ha predominado en los estudios sobre el tema8, se abre un camino bastante fructífero para la construcción de un gobierno migratorio a escala planetaria.

8 La globalización ha evidenciado la necesidad de superar el “nacionalismo metodológico”. Con este concepto se cuestiona la idea de que los contornos de la sociedad coincidan con los del Estado-nación, supuesto que ha permeado los desarrollos de las diferentes disciplinas sociales desde los inicios de la Modernidad (Llopis, 2007; Velasco, 2013).

Un modelo de gobernanza migratoria con perspectiva cosmopolita y de justicia global implica armonizar a nivel jurídico los distintos niveles de gobierno donde debe desplegarse, en este caso, el supranacional, regional y nacional. Ello debe realizarse, además, tomando en cuenta el enfoque de derechos humanos. Así, necesitan alinearse las leyes, pactos y acuerdos internacionales y regionales, pero también las constituciones de los Estados. Esta legislación debe ser la base del funcionamiento de las organizaciones gubernamentales, tanto las internacionales, como las regionales y nacionales. 

En ese contexto, se debe readecuar el papel y alcance de las instancias que actualmente gestionan los procesos migratorios, especialmente la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la cual a pesar de haber sido creada en 1951, es en 2016 cuando comienza a tener una participación vinculante en el sistema estatal internacional9. De igual manera, es preciso ampliar la agenda de otras instancias internacionales que tratan el tema migratorio, como el Grupo Mundial sobre Migración (GMM), las organizaciones regionales y, sobre todo, las estatales.

9 Organización Internacional para las Migraciones, “Historia”. Disponible en: https://www.iom.int/es/historia (consulta 11/07/2020).

Junto a este esfuerzo se deben incluir en la gobernanza migratoria a las organizaciones no gubernamentales (ONG´S), asociaciones civiles, sociales, humanitarias, etc., que se configuran como una constelación de redes de apoyo, gestión y protección de la migración multinivel y con alcance global. En ese vasto compendio se incluyen organizaciones que apoyan a los migrantes en sus difíciles travesías por mar, desiertos, selvas y fronteras; están las que ofrecen comida, albergue, asistencia médica o soporte legal; y también las que participan denunciando situaciones de abuso y violación a los derechos humanos. En su conjunto estas organizaciones actúan en diversos niveles, desde el internacional hasta el local. Unas son más amplias, como las instituciones eclesiásticas; otras actúan en regiones y países específicos, como la ONG española “Open Arms”, que protege a los migrantes que intentan llegar a Europa por mar; e, incluso, hay grupos de apoyo a migrantes con un radio de acción local, como es el caso de “Las Patronas”, agrupación de mujeres mexicanas que ofrecen alimentos a los migrantes que viajan hacia la frontera con Estados Unidos.

Por último, last but not least, un modelo de gobernanza migratoria debe incluir al sujeto de estas acciones y políticas no como un dato, un número o una serie de indicadores (Bourdieu, 1999), sino como personas con una historia, sueños y muchas pérdidas. Es preciso que las acciones con relación a la migración tengan a los migrantes como sus protagonistas y participantes activos. En un mundo revolucionado por las tecnologías, no sólo deben incluirse las asociaciones de migrantes ya establecidas en la gobernanza de las migraciones; también es imprescindible sumar, desde plataformas incluyentes y plurales, a la masa migratoria “silenciosa” con sus demandas, necesidades e iniciativas. 

Estos cambios deben acompañarse de una mirada diferente sobre el estatus de las personas y su lugar en el mundo. Actualmente, las fronteras entre “nosotros” y los “otros” se complejizan y, a la vez, se difuminan (Beck, 2005). En ese contexto es preciso cambiar la visión acotada y abordar las tensiones derivadas de esta nueva realidad a través de una mirada cosmopolita y de justicia global. Dichas ideas, que son parte de las reflexiones filosóficas de nuestro tiempo, requieren ser incluidas en la gobernanza migratoria del siglo XXI junto a la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales, y una serie de acciones en términos jurídicos y organizacionales, como se muestra en el Diagrama 1.

La perspectiva cosmopolita, a pesar de la diversidad de temas y autores, acentúa el hecho de que todos los seres humanos son ciudadanos del mundo y, por tanto, pertenecen a una sola comunidad. Esta idea, de larga tradición en filosofía, fue desarrollada en la época moderna por Hugo Grocio y, sobre todo, por Immanuel Kant. Este último autor postula la idea de que se tienen deberes universales hacia todos los seres humanos y que la superficie de la tierra pertenece de común a la raza humana (Kant, 2016 [1795]).  En la actualidad, la perspectiva cosmopolita postula la necesidad de entablar relaciones de respeto mutuo entre individuos de diferentes lugares geográficos, económicos, políticos y culturales (Appiah, 1997), y acentúa el hecho de que todos los pobladores del planeta son merecedores de un trato justo. También los representantes de esta posición filosófica han señalado que confinar a los individuos en un determinado espacio y restringir el acceso a los recursos disponibles en otros países supone limitar las oportunidades básicas necesarias para llevar una vida digna (Velasco, 2013). 

Al vincular el cosmopolitismo con las teorías de la justicia global, algunos autores han defendido la idea de que todos los seres humanos tienen igual derecho a los recursos físicos del planeta. Ello implica transformar la visión tradicional del Estado e incluir en sus principios éticos y jurídicos el reconocimiento del derecho moral básico de todas las personas a los recursos de la Tierra y la obligación estatal de realizar contribuciones para una distribución más justa de los beneficios y cargas:

¿En qué medida se le permite a un país regular la inmigración y, por lo tanto, influir en quién vive en su territorio? Abordamos esta cuestión desde un ángulo descuidado incluso ahora que las cuestiones de justicia global reciben mucha atención. Específicamente, preguntamos qué podemos decir sobre la inmigración con base en reflexiones sobre la propiedad original de la tierra. Dado que la tierra está simplemente allí, sin que nadie la merezca, una visión plausible de la propiedad original es que todos los humanos deben tener algún tipo de reclamo simétrico sobre ella. En cierto sentido, la tierra debe ser propiedad de la humanidad en su conjunto (…) Esto no quiere decir que el territorio del mundo ahora deba ser redistribuido. Nuestra afirmación es, más bien, que toda la humanidad tiene un derecho moral igual a los recursos físicos, y que dichos derechos morales pueden limitar los regímenes aceptables de propiedad, incluidos los regímenes de inmigración. Nuestro punto de vista es compatible con la presencia de los estados que controlan la propiedad dentro de sus límites, pero esto debe integrarse a los argumentos que evalúen la idea de que la tierra es originalmente propiedad de la humanidad en común.

(Blake y Risse, 2006: 1-2)

La idea cosmopolita de que la tierra es propiedad común de todos los humanos que forman parte del planeta impone deberes a los Estados con relación a la humanidad migrante: derechos de admisión, sobre todo en los países más ricos o, en su defecto, acciones compensadoras que permitan mejorar la condición de la población en los países más pobres (Blake y Risse 2006; Shachar, 2009). 

Seyla Benhabib, por su parte, también argumenta que se debe tomar en cuenta la membresía política. Una teoría cosmopolita de la justicia no puede restringirse a problemas de distribución: también debe incorporar una visión de la membresía política justa que implique el reconocimiento del reclamo moral de los refugiados y asilados a la primera admisión; un régimen de fronteras porosas en un orden que no ampare la desnacionalización y la pérdida de los derechos de ciudadanía; y la reivindicación del derecho de todo ser humano “a tener derechos”, es decir, a ser una persona jurídica con derechos inalienables, independientemente del Estado de su membresía política (Benhabib, 2004).

Martha Nussbaum, con su concepto de capacidades pensado desde un enfoque de justicia global y cosmopolita, considera que todos estamos obligados a los otros por lazos de reconocimiento y preocupación. Ello implica desarrollar y respetar a nivel personal, social, institucional y ético, y en todos los niveles de la acción y del gobierno, las capacidades de todos. Entre ellas sobresalen la vida; la salud corporal; la integridad corporal, que incluye ser capaz de moverse libremente de un lugar a otro; ser capaz de usar los sentidos para imaginar, pensar y razonar; tener apegos a las cosas y personas fuera de nosotros mismos (emocionalidad); formar una concepción del bien y participar en una reflexión crítica sobre la planificación de la vida; vivir con y hacia otros, reconocer y mostrar preocupación por los otros seres humanos, imaginar la situación del otro y proteger esta capacidad con instituciones que constituyan y nutran tales formas de afiliación (Nussbaum, 2005, 2019).

Con ello, esta autora reivindica un sentido de cosmopolitismo centrado en la realización, protección y despliegue de las cualidades humanas, de los seres vivos y del planeta, y ello sólo puede resultar producto de un sentimiento de amistad o de amor (philia) de las personas -los ciudadanos- hacia todos sus semejantes, hacia la humanidad entera. Desde este enfoque, en los procesos de interacción y socialización entre seres humanamente iguales y culturalmente distintos, agrupados en un sentido humano y planetario común, con base en el respeto mutuo y el sentimiento de estar juntos, se puede avizorar un camino para pensar a las migraciones desde sitios más humanos para todos con -pero independientes de- el Estado-nación.

Conclusiones

En este trabajo se ha pretendido analizar la relación del Estado Moderno y “los otros” (los extranjeros, los migrantes, los refugiados). Se ha reconstruido el nacimiento y evolución del Estado Moderno, la relación de dicha instancia con la población en general y con la foránea en particular; la aparición y desarrollo de tecnologías para el control, selección, contención, de la población migrante y la necesidad de materializar un nuevo modelo de gobernanza migratoria que involucre todos los niveles de gobierno, actores gubernamentales y no gubernamentales, y un enfoque cosmopolita y de justicia global.

La consolidación de la formación estatal moderna se construyó a partir de procesos de concentración y centralización de los activos y medios existentes en el territorio. Ello, por una parte, definió al Estado Moderno como una entidad con un profundo carácter territorial y, por la otra, consagró a la población como origen de la riqueza estatal y destino de su quehacer, lo cual ha modelado el discurso, la jurisprudencia y las políticas estatales hasta la actualidad. Es en ese contexto donde emergen, se racionalizan y se legitiman un conjunto de dispositivos para el control/ selección/exclusión de los no nacionales para ser admitidos -o no- dentro del ámbito de un Estado. 

Estos procedimientos y controles se han intensificado y sofisticado con la preeminencia de la dimensión de la seguridad en el sistema de Estados desde los ataques a las Torres Gemelas en 2001 y la pujanza del modelo de “gubernamentalidad neoliberal” que ha externalizado la gestión migratoria a terceros países. En su conjunto, ambos mecanismos han confluido en la legitimación e implementación de discursos antinmigrantes, xenófobos y racistas que se acompañan de técnicas sofisticadas para identificar y seleccionar a los deseados y los no deseados en el territorio.

Nos encontramos en un contexto donde, por una parte, se despliegan un conjunto de discursos y prácticas de contención y violación de derechos de los no nacionales y, por la otra, se carece de una gobernanza de la gestión migratoria que incluya todos los niveles de gobierno y a todas las partes interesadas, especialmente a la población migrante.

Ello implica, en primera instancia, armonizar y dotar de un encuadre institucional mínimo a los distintos niveles donde debe transcurrir la gobernanza de las migraciones:  debe reformularse el marco jurídico en todos los niveles de gobierno tomando en cuenta los derechos de los migrantes desde el enfoque de derechos humanos y ajustar el funcionamiento de las organizaciones gubernamentales conforme a esta nueva estructura jurídica. Adicionalmente deben incluirse a las organizaciones no gubernamentales, humanitarias, civiles y, muy especialmente, a los migrantes como protagonistas de estas acciones y políticas, con sus sueños, aspiraciones y demandas. 

Estos cambios deben acompañarse, ineludiblemente, de una mirada diferente sobre el estatus de las personas y su lugar en el mundo. Para ello, es preciso cambiar la visión estadocéntrica por una mirada cosmopolita y de justicia global pues, sin ella, una gobernanza migratoria ética, justa y posible puede ser poco viable.

En general, la perspectiva cosmopolita propone que todos los seres humanos son ciudadanos del mundo y, por tanto, pertenecen a una sola comunidad. Esta idea goza de una larga tradición en filosofía y se reconoce a Kant como uno de sus principales sistematizadores al postular el deber universal hacia todos los seres humanos y que la superficie de la tierra pertenece de común a la raza humana. En la actualidad se ha subrayado la necesidad de entablar relaciones de respeto mutuo entre individuos diferentes, que todos los ciudadanos del planeta son merecedores de un trato justo e, incluso, que todos los integrantes de la humanidad tienen igual derecho moral a los recursos físicos del planeta, como se postula desde las teorías de la justicia global. Aunque las condiciones de posibilidad de una sociedad cosmopolita y con justicia global distan mucho de constituirse en una realidad palpable y concreta, estas concepciones pueden ser el camino hacia la realización de una sociedad más justa y ética a escala planetaria, donde se incluya el gobierno de las migraciones. 

Como nos recuerda la filósofa Martha Nussbaum, todos debemos estar ligados y comprometidos con los otros por lazos de reconocimiento y preocupación. Ello implica desarrollar y respetar a nivel personal, social, político, institucional y ético a los demás y al desarrollo de sus capacidades. Para ello, se debe impulsar un pensamiento y un hacer cosmopolita centrado en la realización, protección y despliegue de las cualidades humanas, de los seres vivos y el planeta. Solamente con un sentimiento de amistad y amor hacia el “otro”, no al “otro” extraño o al “otro” enemigo, sino al “igual” en su diferencia, puede construirse un sentido planetario común donde todos existamos con base en el respeto mutuo y el sentimiento de estar juntos. 

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