Las tiendas Diconsa y su papel para enfrentar la carestía alimentaria en México: aciertos y contradicciones tras cuarenta años de abasto rural

Blanca Olivia Acuña Rodarte / Profesora investigadora, Departamento de Relaciones Sociales. Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco.

Por más de 40 años, el Programa de Abasto Rural (PAR) mejor conocido como tiendas Diconsa, ha logrado sobrevivir a los procesos de reestructuración del neoliberalismo. Sin embargo, la función social de las tiendas en el abasto rural, se ha desdibujado frente al proyecto visionario que por años garantizó alimentos subsidiados para los más pobres del campo. El programa ha logrado sobrevivir a la ola privatizadora, en medio de una serie de contradicciones que no le han permitido, incluso en el contexto de un gobierno que se propuso priorizar a los “más pobres”, recuperar su capacidad como principal abastecedora de productos básicos de bajo costo. El presente artículo pretende, a partir de una revisión histórica, dar cuenta de esas tensiones y contradicciones en el marco de una crisis alimentaria que no logra revertirse.

Introducción 

El 10 de diciembre de 2019 se emitió un boleto de lotería conmemorativo por los 40 años del Programa de Abasto Rural (PAR), sin duda, uno de los programas sociales más legendarios y con mayor presencia en comunidades del México rural. Desde hace muchos años, en las localidades el programa es mejor conocido como “Tiendas Diconsa” o “tiendas Conasupo”. 

Si bien casi omnipresente en las comunidades, las tiendas han sido uno de los programas más desdeñados, sobre todo a raíz de los profundos cambios que transitaron en el marco del proceso de modernización y reestructuración de los años ochenta que colocaron en tela de juicio su función social. Su presencia se caracteriza históricamente, por una serie de contradicciones vinculadas al modelo de desarrollo y el papel del Estado, así mientras en sus inicios, claramente formó parte de una estrategia reguladora para enfrentar la escasez y la carestía alimentaria, al transformarse la política durante el neoliberalismo, las tiendas rurales se colocaron frente al dilema de operar en una lógica eficientista que por sí mismo, resultaba contradictorio a su función social de abasto a bajo costo.

Hace apenas un par de años, las tiendas salieron a relucir tras los escándalos de los millonarios fraudes de la entidad Seguridad Alimentaria Mexicana (Segalmex), instancia de la que dependen las más de 24 mil tiendas Diconsa, expresándose nuevamente las constantes contradicciones de su existencia. A pesar de los desatinos administrativos de entonces y recientes, en muchas localidades las tiendas continúan representando el lugar por excelencia para la distribución de maíz a precios subsidiados y en el contexto de la pandemia por Covid-19, un oasis maicero para enfrentar el desabasto. Con la guerra Ucrania-Rusia y el encarecimiento de los alimentos, a través de las tiendas comunitarias se han destinado miles de toneladas de maíz blanco como mecanismo para controlar la inflación en las zonas rurales y garantizar parcialmente el abasto para la elaboración de tortillas, una estrategia que igualmente muestra los contrasentidos de la política de abasto. 

El programa representa una estrategia central de la política de abasto nacional, por lo que resulta relevante recuperar un poco de su historia, destacar las inconsistencias de su continuidad en el marco de los ajustes a la política económica y de la necesidad objetiva de garantizar la distribución de alimentos económicos hacia las comunidades rurales de este país. Las reflexiones son producto de una revisión exhaustiva de documentos oficiales, tesis de grado, artículos de especialistas en el tema y documentos hemerográficos, acompañados de la recuperación de un excelente material fotográfico en manos de la Mediateca del Instituto Nacional de Antropología e Historia, cuyo acervo, es de libre uso.

El enfoque teórico parte de las reflexiones de autores dedicados al análisis de las políticas públicas sobre todo de quienes cuestionan la visión ultra racional que ve a las políticas y sus programas como decisiones gubernamentales en las que las tensiones suelen desdibujarse. Por el contrario, esta revisión histórica busca evidenciar cómo los cambios de las últimas décadas en materia económica y política, han reconfigurado las formas tradicionales e institucionales de hacer política y tomar decisiones (Subirats, 2010:17). El punto de partida, es que las instituciones son el reflejo de relaciones de poder, están en constante movimiento, son producto de consensos y disensos, así también las políticas públicas. Esto obliga a ver a las instituciones no como entidades monolíticas sino como lo llama Bourdieu “ensamblajes de aparatos internalizados”, o bien como Foucault define a estos aparatos de poder o dispositivos: un ensamble de prácticas, instituciones, arreglos, regulaciones, leyes, medidas administrativas, propuestas filosóficas y morales como marco disciplinario (Shore y Wright, 2011:11).

El PAR y su reestructuración, refleja en ese sentido, las contradicciones propias de un sistema que se reelabora sexenalmente y que particularmente con el neoliberalismo, manifestó las tensiones entre un proyecto de mercado libre, las necesidades legítimas de garantizar el abasto alimentario en zonas rurales y los intereses de los diversos actores involucrados. En ese sentido, cabe señalar que contrario a la visión tradicional que considera a las políticas desde un enfoque causal y reactivo, parto del enfoque de Luis Aguilar (1992), quien ofrece una definición de política, que para los fines de este artículo vale la pena recuperar desde su dimensión compleja en la que ésta es “…el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de numerosos actores políticos y gubernamentales”, por lo que no es la simple decisión del gobierno, sino “la gran decisión en la cúspide del Estado”. En ese sentido, la relevancia del enfoque causal es que considera a las políticos y los programas que derivan de éstas, como el resultado de un proceso social y político y no como simples iniciativas gubernamentales, sino que éste puede ser “…complejo, tenso, volátil, sacudido por discrepancias sobre los objetivos y las acciones de la política, que obliga a negociaciones, ajustes, compensaciones entre los actores políticos y sociales interesados en la atención de un cierto asunto considerado público y en la necesidad de echar a andar una cierta política en respuesta” (Aguilar, 2009:21). 

Los primeros pasos para garantizar el abasto alimentario

Desde los gobiernos republicanos y el periodo revolucionario, la política de abasto alimentario estuvo marcada por las importaciones de víveres y granos básicos vendidos a precios accesibles. Hacia mediados de los años veinte, dan inicio los programas asistenciales con desayunos escolares; apoyos a consumidores en zonas urbanas y los primeros subsidios agrícolas y ganaderos para incrementar la producción de alimentos (Coneval, 2009). 

Los problemas de la carestía y la escasez de alimentos que en diferentes momentos ha vivido la población del país, impulsaron desde los tiempos de la Revolución Mexicana, medidas para regular los precios y el abasto en el mercado de alimentos. Destacan los esfuerzos de Francisco Villa quien en pleno movimiento armado, estableció una política para abastecer de carne a precios bajos en las ciudades; de Venustiano Carranza quien en 1915 “…creó la Agencia Exportadora de Veracruz con la finalidad de abastecer de alimentos al ejército”, así como diversas iniciativas que establecieron acuerdos con comerciantes y organizaciones sociales para fijar los precios de productos como el azúcar, arroz, frijol, lenteja, haba y chile pasilla, entre otros (Azpeitia, 1994, p. 21).

Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, quedó sentada la necesidad de crear una política para sortear los efectos de la crisis de 1929 y los rezagos en materia social que persistían en el México posrevolucionario. En ese entendido, en 1938 creó el Comité Regulador del Mercado del Trigo y al año siguiente por decreto, el Comité Regulador del Mercado de las Subsistencias siendo una de sus funciones centrales “llevar a cabo operaciones de compra y venta dentro y fuera del país y los almacenamientos que el Comité considere conveniente para regular los movimientos de alza o baja de los precios de subsistencia y establecer expendios al público cuando el Comité lo juzgue necesario para realizar los fines que esta ley señala” (DOF, 12/08/1938). Nacía con este decreto, lo que al tiempo sería la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo).

En 1939 se instala la primera tienda de abasto del entonces todavía Distrito Federal en conjunto con la Confederación Nacional de Trabajadores (Denis, 1997). Sería hasta 1944, en el marco de la recién creada Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. (Nadyrsa), que se impulsaría el Departamento de Tiendas Populares Foráneas, instalándose tiendas en Saltillo, Monclova, Sabinas, Muzquiz, Cuernavaca, Nuevo Laredo, Los Mochis y Mazatlán (Hernández, 1988, citado por Azpeitia, 1994, p. 38). Las tiendas operaron a precios por debajo de costo lo que generó tensiones con el comercio privado que desde entonces apelaba al libre comercio, la liberación de precios y el retiro de los subsidios. Lejos de retirarse, en 1946 ya existían 2,500 establecimientos que distribuían ocho productos básicos: maíz, frijol, arroz, trigo, azúcar, harina, manteca y sal (Denis, 1997).

En 1949 la Compañía Exportadora e Importadora, S.A. (CEIMSA), se convierte en el principal instrumento de la función reguladora a través de la “adquisición, almacenamiento y distribución de grandes volúmenes de subsistencias, con repercusiones en el mercado y en el establecimiento de precios” (Farango, 1995). Tras sólo un poco más de una década de operaciones, CEIMSA pasaría a ser el antecedente inmediato de la Conasupo que nace formalmente por decreto presidencial en 1961, convirtiéndose en una de las empresas paraestatales de mayor presencia, fundamental en la configuración del Estado mexicano posrevolucionario y uno de los principales bastiones de la política de abasto y regulación de los precios de los alimentos.¹

1 Es importante señalar, que la existencia de estos organismos reguladores, fueron posibles en el marco de la consolidación del Estado interventor de la economía y en el contexto del impulso del proceso de industrialización en el que el acceso a alimentos de bajo costo, formaba parte del proceso de acumulación sostenido favoreciendo la depresión de los salarios. En ese sentido, la agricultura jugó un papel central como proveedora de alimentos y mano de obra a bajo costo, configurándose una relación de subordinación de la agricultura a la industria caracterizada “por una integración funcional de la economía campesina a las condiciones de producción capitalista” (Moguel, 1988, p. 9), vínculo que se desarrollaría durante la década de los cuarenta y cincuenta.

Al igual que Nadyrsa, la operación de CEIMSA no fue sencilla, la función reguladora frente al encarecimiento de los alimentos se enfrentó constantemente a los intereses de los comerciantes privados que finalmente sucumbieron a la política de subsidios en manos del Estado. En ese sentido, es importante decir que cualquier política intervencionista que enfrente la inflación, tendrá como obstáculo principal la visión liberal del mercado que apuesta a la no intervención regulatoria ni subsidiaria. Estas paraestatales lograron subsistir a esa lógica gracias a un entorno de bienestar heredado de la Revolución Mexicana y al interés del capital industrial de depreciar los salarios de los trabajadores sobre la vía indirecta, es decir, conteniendo los precios de los bienes de consumo básico, etapa conocida como “desarrollo estabilizador”.

El desempeño de estas empresas paraestatales tuvo como propósito central regular los precios de los productos de primera necesidad, así como los insumos para elaborar muchos de éstos, sin embargo, este objetivo no ocurrió sin tensiones, frecuentemente el abasto resultaba ensombrecido por la necesidad de importar alimentos. Los obstáculos muchas veces fueron el resultado de periodos de sequía o inundaciones con pérdidas de cosechas que las regiones productoras no lograban recuperar sino en los siguientes ciclos. En el periodo de Ruíz Cortines, las zonas que sufrieron escasez fueron abastecidas a través de envíos emergentes operados por CEIMSA entonces consistentes en expendios de maíz en los poblados carentes de medios de comunicación (Moguel y Azpeitia, 1989). Quedaba claro entonces, que el problema de desabasto alimentario no se reducía a las ciudades…  

De las tiendas rancheras a las tiendas rurales

En el marco del desarrollo estabilizador, resultó imperante la necesidad de integrar a los campesinos y su producción en el abasto nacional de alimentos. Bajo ese argumento en 1961 se decreta la creación de Conasupo durante el gobierno de Adolfo López Mateos:

“(…) se puso en práctica un programa dirigido a modificar la organización y funcionamiento de la Compañía Importadora y Exportadora Mexicana, S.A. a fin de que su acción marginal en los mercados de compra de productos agrícolas realmente proteja y mejore el ingreso rural, de que el almacenamiento y distribución de granos se realice con la mayor eficacia y al menor costo y por último, de que se mantenga una acción permanente en los mercados de consumo para que los artículos de primera necesidad lleguen a la población necesitada en volúmenes suficientes precios bajos y calidades satisfactorias”. (DOF, 25/03/1961).

Resulta interesante dar cuenta que a diferencia de las anteriores paraestatales dedicadas al abasto de alimentos subsidiados, la creación de Conasupo, reconocía la función social del ejido campesino como sujeto central de la producción alimentaria, fundamentalmente de los granos básicos perfilando la necesidad de crear centros de abasto también en el medio rural. El anuncio incluía la creación de filiales “que le sean indispensables para cumplir mejor su función reguladora en los mercados de consumo” (DOF, 25/03/1961) lo que se traduciría en 1965 en la Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo (Diconsa). Este periodo marca la expansión de esta paraestatal pues es cuando “se establecen las primeras tiendas rurales; se incrementa el número de tiendas móviles; aparecen las ferro-tiendas;² las compras se realizan preferentemente a pequeños industriales nacionales y se empieza a distribuir pan y leche en sus tiendas” (Farango, 1995:53).}

2  Las “ferro tiendas”, eran vagones de trenes convertidos en tiendas.

Cabe señalar, que los primeros esfuerzos en materia de abasto de alimentos subsidiados, se dieron en las ciudades. En sus tiendas, no sólo distribuían alimentos a bajo costo, como puede observarse en la imagen siguiente, también lograron colocar artículos de primera necesidad como uniformes y útiles escolares sobre todo a través de los Centros Comerciales Conasupo (Conasuper)³ ubicados principalmente en las urbes (Castro, 2020). La expansión de la empresa paraestatal también incluyó la instalación de tiendas en el Sistema de Transporte Colectivo Metro y un programa de tiendas en reclusorios (Denis, 1997).

3 Los “Conasuper” fueron pequeños centros comerciales orientados a atender clientes de barrios y colonias que vendían productos básicos, artículos para el hogar y ropa. En 1982 llegaron a establecerse hasta 338 locales de este tipo. A la par de estos se establecieron los Conasuper B, tiendas más pequeñas y limitadas a productos básicos. Finalmente, se instalaron Centros Comerciales que llegaron a ofrecer más de 14 mil productos con 12 establecimientos en 1982 (León, 1986).

Aunque los esfuerzos se centraron en garantizar alimentos en las ciudades, paulatinamente, el abasto rural comenzó a tomar forma más allá de los expendios temporales para distribuir maíz. Una de las primeras acciones de la recién surgida Conasupo, fue crear las primeras “tiendas rancheras”. Tras esta iniciativa, un año después se impulsó un nuevo programa de expendios populares denominado “tiendas campesinas” que en 1962 ya contaba con 80 tiendas rurales (Moguel y Azpeitia, 1989). 

A principios de los años sesenta, en el auge de las tareas de Conasupo, el abasto rural tomó forma consolidándose como una de las estrategias centrales de la paraestatal y al paso del tiempo, la única evidencia de la existencia de este importante órgano regulador de precios para el mercado de los alimentos básicos. 

En medio de las tensiones entre el Estado y el capital privado exacerbadas durante el sexenio de Luis Echeverría Álvarez, el gobierno federal decide en 1973 impulsar una verdadera red de tiendas rurales en ese momento llamada Programa de Tiendas Rurales por Cooperación. Un año después, Conasupo ya contaba con 400 tiendas cooperativas que tenían como uno de sus problemas centrales, la falta de supervisión “directa y efectiva” debido a su número y ubicación (Fox, 1990). Es también la década de los años setenta cuando iniciaría el primer proceso de reestructuración: en 1973 surge la Distribuidora Conasupo (Diconsa); la descentralización a través de la conformación de seis empresas regionales; la expansión mediante el fortalecimiento de la infraestructura comercial (instalación de red de bodegas y tiendas, flotilla de transporte, etc.) y la incorporación de nuevas líneas de productos a la comercialización (Farango, 1995).

Si bien para finales de 1976 Diconsa ya contaba con 884 tiendas rurales, sería en el marco del programa Conasupo-Coplamar impulsado por José López Portillo, el momento cumbre del sistema de abasto rural. El programa tenía como objetivo canalizar alimentos a bajo costo estableciéndose en ese entonces que “…al menos 10 mil comunidades rurales necesitaban acceder a los productos de la canasta básica de alimentos subsidiados” (Fox, 1990:251).

La operación de las tiendas rurales, que desde mediados de los años setenta quedaron en manos de Diconsa, no fue tarea fácil. Si bien se establecía la conformación de Comités Rurales de Abasto y Comités Comunitarios de Abasto con la finalidad de involucrar a los beneficiarios en las actividades de las tiendas, la “apropiación social” de éstas se logró en realidad a través de la mediación de organizaciones campesinas. Tal fue la experiencia de la Unión Regional de Ejidos de producción y Comercialización de la Costa Chica (Urecch), organización que, a través de procesos de democratización y capacitación para operar, logró sanear las tiendas; presionó a Diconsa para ofrecer productos que respondieran a las necesidades de consumo regional⁴ y trabajó en la representatividad de consumidores regionales, reduciendo el protagonismo del personal administrativo de la empresa, entre otros aciertos (Espinosa y Meza, 1992).

4 Uno de los logros más importantes en ese sentido, fueron los “bancos de maíz”, que consistió en el acopio de la cosecha a nivel regional para ofrecerla en tiempos de desabasto en la misma región, beneficiando con ello a productores y consumidores (Espinosa y Meza, 1992).

Lo anterior muestra que ya desde los años setenta, el Estado se ha visto obligado a remodelar las formas tradicionales e institucionales de hacer política y tomar decisiones (Subirats, 2010:17). La política agroalimentaria no ha quedado exenta de los intentos racionalizadores que buscan despolitizar los procesos e instrumentar las políticas más allá de los intereses de los actores en juego, pero en la búsqueda de legitimar la operación de los programas sociales, se abrieron canales de participación que en este caso se expresaron en los consejos de abasto encabezados por organizaciones campesinas.

Otra experiencia en el terreno de la “apropiación social” del abasto, fue la transferencia del almacén de Diconsa a los consumidores de la Costa Grande de Guerrero a través del Sistema Integral Rural de Abasto y Comercialización (SIRAC). Mediante este organismo, organizaciones campesinas ligadas a la producción y comercialización de café de los municipios de Atoyac, Coyuca, Tecpan y San Jerónimo, lograron a principios de los noventa, la operación de 50 tiendas rurales y un almacén para abastecer a más de 20 mil familias de la región (Cobo y Paz, 1992). Esto remite a Aguilar (2000:53) quien refiere la necesidad de reconocer la arena de conflicto y consenso, de decisión y resistencia, que define la acción de los diferentes actores involucrados en las políticas públicas. Eso supone descartar la pasividad de los individuos-receptores, sino lo contrario, pues estos actúan constantemente oponiéndose, resistiendo y modificando lo dispuesto por las instituciones. 

Así, en ambos casos, una de las exigencias más importantes fue encontrar la congruencia entre el abasto y las necesidades de las familias, unidades socioeconómicas ligadas a los ciclos productivos en los que el temporal define en mucho los niveles de escasez de los alimentos básicos. En ese sentido, existe una diferencia sustantiva frente a la oferta de alimentos distribuidos por los canales privados del comercio local, en los que la cantidad y calidad de productos está mediado por la ganancia, de ahí que experiencias como SIRAC, permitieran garantizar el abasto de maíz principalmente, y con ello regular los precios.

Las tiendas rurales, sobreviviendo al neoliberalismo… pero reestructuradas

Si bien la mayor parte de las filiales, programas y subsidios de Conasupo desaparecieron en el entorno neoliberal, las tiendas rurales lograron sobrevivir no sólo a la crisis de los años ochenta, sino paradójicamente, a todo el proceso de privatización durante el cual se eliminaron la mayor parte de los programas sociales y de apoyo a la agricultura más pobre. Para 1982 la infraestructura de Diconsa en el medio rural consistía en 8,810 tiendas y 239 almacenes rurales (Denis, 1997), observándose un crecimiento importante en el número de tiendas respecto a años previos. Las tiendas Diconsa fueron el único programa que logró sortear la ola de desmantelamiento de las empresas paraestatales del periodo neoliberal, pues mientras la política de subsidios generalizados a bienes de consumo primario como la tortilla y el pan fueron diluyéndose al paso del tiempo, el abasto rural canalizado a través de esta filial, continuó a la par de la distribución de leche vía Liconsa (Leche Industrializada Conasupo). 

La expansión tiene como explicación el entorno de crisis generalizada, pérdida del poder adquisitivo, escasez y encarecimiento de alimentos por lo que resultaba apremiante enfrentar al menos el abasto alimentario con mayor intervención del Estado. En el campo, el aumento de establecimientos puede también atribuirse a la participación de las comunidades a través de los Consejos Comunitarios de Abasto Rural, pues como señala Denis (1997:75-76) “más de la mitad de las tiendas rurales que operaban bajo el régimen de concesión, durante este periodo fueron convirtiéndose paulatinamente en tiendas de participación comunitaria”. 

Así, en pleno auge petrolero y los inicios de la crisis de los ochenta, las ventas en las tiendas rurales pasaron de 10.5 por ciento en 1978 a 21 por ciento en 1982, mientras que el número de tiendas llegó a nueve mil en 1982 y a 13 mil en 1985; el sistema Coplamar-Diconsa incrementó el número de tiendas pasando de 7,446 a 15,363 entre 1983 y 1988 (Appendini, 2001, p. 209). Lo anterior reflejaba la función social del programa como instrumento para garantizar alimentos de bajo costo en un entorno de caída del ingreso familiar, desempleo y escasez. Incluso en el marco de las primeras políticas de ajuste estructural, los gobiernos de la época decidieron fortalecer el programa incrementando significativamente el número de establecimientos y duplicando las ventas en las zonas rurales. Farango (1995) da cuenta de ello al señalar que el número de tiendas rurales continuó incrementándose pasando de 15,447 establecimientos en 1988 a 19,740 en 1992; de la misma manera, los porcentajes de ventas en las tiendas rurales pasó de 21 por ciento en 1982 al 79.4 por ciento diez años después, en proporción inversa a la participación en las zonas urbanas.

Sin embargo, la expansión en el número de tiendas y el volumen en las ventas, puede resultar un espejismo, pues la permanencia del programa no sucedió sin un proceso de reestructuración que al tiempo pondría en duda el carácter social del abasto rural.⁵ Así, aunque la racionalización del gasto público no afectó en principio a la Conasupo, las funciones de regulación y abasto se reorientaron hacia el criterio de productividad y eficiencia operativa (López Flores, 1996). La esencia, el sentido social y el vínculo con la producción agrícola fueron modificándose, colocando en las márgenes del mercado el papel regulador de las tiendas rurales. Pero la cruda realidad que vivían miles de familias, fue imponiéndose sobre todo en el campo, lo que obligó en 1984 a impulsar un programa especial para la regulación de precios de 27 productos básicos. El Programa de Regulación del Paquete Básico, funcionó durante cuatro años en que distribuyó una canasta básica a precios todavía más subsidiados (Denis, 1997). 

Mientras prevaleció el sistema de abasto nacional como parte del fortalecimiento de un mercado interno favorable al modelo de desarrollo, la intervención gubernamental estuvo sometida a todo tipo de presiones por parte de diversos agentes privados, pues los intereses económicos de los especuladores se vieron afectados por estas regulaciones. Esta condición acompañó prácticamente todas las iniciativas estatales de mediación en los mercados agroalimentarios, profundizándose la complejidad en que la acción gubernamental incidía. Esa constante tensión se profundizó en el contexto de la crisis de los ochenta y la “necesidad” apremiante de eficientar el gasto público, lo que colocó a las tiendas de abasto en la lista de empresas a transformarse.

5 El cambio estructural de la Conasupo consistió en sanear sus finanzas a través de la reducción de la deuda externa; menor participación en las compras nacionales y de importación, favoreciendo la intervención del sector privado en la comercialización agropecuaria; cancelación de programas no prioritarias; capitalización de empresas filiales; reestructuración del aparato administrativo; modernizar sistemas y procedimientos; reducción de gastos de operación y racionalización o eliminación de subsidios  (López Flores, 1996).

Las primeras señales de este proceso de reestructuración se dieron en el periodo de José López Portillo cuando en el marco de las cartas de intención firmadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI) permeó un discurso orientado a la racionalización del gasto público, la eficientización de los procesos y la modernización económica, lo que en sentido estricto, condujo a “la eliminación de subsidios de algunos productos que comercializaba la Conasupo como medida para reducir su gasto” siendo 1986 el punto de partida de la restructuración de esta importante paraestatal cuando se firma el Convenio para el Cambio Estructural, el Reordenamiento Integral y la Rehabilitación Financiera de Conasupo (López Flores, 1996). De esta forma, si bien las tiendas lograron subsistir, sobrevino el incremento de los precios de los productos distribuidos.

La reestructuración de Conasupo enmarcada a principios de la ola neoliberal, afectó los precios ofrecidos en las tiendas, al punto que en 1985, en plena crisis económica, los subsidios canalizados a éstas cayeron 43 por ciento como parte de la estrategia para abatir el déficit financiero de las filiales (López Flores, 1996). Otro efecto importante de este proceso fue que, al fomentarse la participación del sector privado en la comercialización de productos, se fue transformando la calidad de los mismos. Esto explica el papel que tuvieron las propias tiendas comunitarias en la introducción de productos industrializados como la harina de maíz y de trigo, lo cual fue posible en un primer momento, mediante un sistema de producción en las instalaciones de molienda de Conasupo. En la actualidad, el abasto de estos productos se garantiza a través de compras con empresas harineras como Gruma que distribuye harina de maíz y de Cargill, una agroalimentaria estadounidense que vende entre otras cosas, harina de maíz y trigo. El cambio de los proveedores se explica por los procesos de privatización de Conasupo que obligaron a depender de empresas privadas para abastecer sus tiendas.⁶

6 La desaparición de las filiales dedicadas a la molienda por parte de Conasupo, debilitó las funciones de compra, industrialización y abasto a las tiendas comunitarias. Estas filiales contaban con once plantas para la industrialización, enlatado y envasado de frutas, legumbres y hortalizas, así como alimentos balanceados (López Flores, 1996). 

Cabe señalar, que la sobrevivencia de las tiendas sucedió en el medio rural, mientras que en las ciudades los establecimientos prácticamente desaparecieron reduciéndose a algunas tiendas en colonias populares sobre todo de Infonavit. Las tiendas urbanas dejaron de operar en 1985 cuando derivado del proceso de “modernización estructural y concentración exclusiva en las áreas estratégicas y prioritarias para realizar con eficacia sus funciones” se planteó la desincorporación de éstas. Pero el golpe certero a la estructura operativa de Diconsa en las ciudades, llegaría en 1989 cuando el entonces Director General de Conasupo Ignacio Ovalle (el mismo nombrado al frente de la ahora Segalmex y quien sería retirado de su cargo por uno de los mayores escándalos de desvío de recursos en el gobierno de AMLO), decide entre otras cosas, transferir los Conasuper y retirar las concesiones a más de dos mil tiendas (Farango, 1995).

Las tiendas rurales continuaron ahora integradas en 1990 a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) pero operadas a través de Diconsa. A finales de la década de los noventa, Conasupo ya sólo compraba directamente algunos cultivos para abastecer sus tiendas a través de esta filial “…en adelante, dicho organismo sería responsable de realizar directamente sus compras (incluyendo las de maíz y frijol) para abastecer sus expendios y cumplir con sus programas de desarrollo rural (Casco, 1999, en Yunes y Barceinas, 2000), lo que de entrada vulneró la capacidad de abasto para las tiendas rurales.

Los problemas derivados de la operación de los establecimientos rurales y de los márgenes de utilidad, generaron un proceso de privatización de las tiendas, pues a finales del periodo de López Portillo muchas de éstas “operaban como concesiones al sector privado” (Fox, 1990). En el mejor de los casos, las tiendas y sus encargados terminaron siendo “empleados” de la paraestatal. El trasfondo de esta situación, por una parte, fue que el porcentaje de distribución de alimentos era marginal; según Fox (1990) y Espinosa y Meza (1992), éste no superaba el cinco por ciento. Los problemas de liquidez, desabasto y endeudamiento fueron una constante para las tiendas operadas por las organizaciones campesinas; mientras que en aquellas controladas completamente por la entonces Diconsa, sobresalían por los problemas de corrupción que se expresaban en el desvío de productos y el incremento de precios a los consumidores.

De acuerdo a Cobo y Paz (1992), lo anterior comenzó a mostrar una importante contradicción: la posibilidad de continuar operando debía sostenerse en criterios de rentabilidad económica, es decir, funcionar en la lógica del comercio privado, sobre todo cuando los subsidios resultan insuficientes para abastecer a las poblaciones y el escenario económico va imponiendo la racionalidad empresarial.

Otro elemento característico de las tiendas Diconsa, han sido las constantes reestructuraciones, el gobierno de Vicente Fox por ejemplo, buscó convertir a las tiendas en establecimientos tipo “super” a través del proyecto fallido “Nuestra Tienda”. De acuerdo a información de Pastrana (2001), el gobierno federal pretendía modernizar las tiendas y prestar nuevos servicios como “telefonía rural, correo, pagos de Progresa, paquete básico de medicamentos, envíos al extranjero y hasta cajeros automáticos para que las señoras pudieran cobrar sus 300 pesos mensuales con tarjetas de débito”. Nada de eso sucedió, pues en ese periodo las tiendas habían registrado una caída del 7.7 por ciento en sus ventas mientras que los costos de operación pasaron de 668 pesos en 1998 a 730 en el año 2000 (Idem).

Todo lo anterior expresa una política de abasto alimentario errática, en todo caso, definida a partir de criterios eficientistas que colocaron en las márgenes la función social de regular precios de alimentos, sortear la carestía, el desabasto y la escasez. Los vientos neoliberales marcados claramente durante el sexenio salinista, reorientaron la función reguladora de las tiendas hacia las zonas rurales bajo el argumento de eficientar los recursos públicos y concentrarse en las regiones marginadas del país. Aunque la decisión resultaba absurda pues la pobreza no es exclusiva del campo, esto benefició a las comunidades campesinas que vieron fortalecido el programa ahora focalizado en distribuir la mayor parte de los productos a través de las tiendas rurales convertido más tarde en el Programa de Abasto Rural (PAR).

Los beneficios a la economía familiar

A pesar del enfoque eficientista bajo el cual sobrevivieron las tiendas rurales, vale resaltar los aspectos positivos. Durante los mejores años del programa, se ofrecían gran diversidad de granos básicos tanto de mayoreo, medio mayoreo como menudeo. Como se puede apreciar en la imagen siguiente publicada por el Universal el 30 de abril de 1983 (Castro, 2020), la diversidad de frijoles era ofertada en las tiendas por debajo del precio comercializado en las tiendas particulares, gracias a los convenios que se establecieron entre la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) y la propia Conasupo. La diversidad de productos y sus bajos precios, contribuyeron a la economía familiar por décadas, regulando los precios del comercio privado y estableciendo múltiples puntos de distribución que iban desde colonias populares hasta zonas alejadas de las ciudades. Desde una perspectiva más estructural, el acceso a alimentos de bajo costo, contribuyó a deprimir los salarios a través de mecanismos indirectos de subsidios a los trabajadores de una industrialización incipiente, mientras que en el campo garantizó el acceso a los principales alimentos en zonas en las que prevalecían establecimientos comerciales que encarecían los productos y condicionaban la venta a la adquisición de otros bienes. 

La orientación nutricional de las tiendas siempre fue un elemento marginal de sus objetivos, pero cuando fueron operadas como parte del Sistema Alimentario Mexicano (SAM),⁷ logró vincularse la distribución con el cuidado nutricional de los beneficiarios. En el contexto de este programa, “se planteó la utilización de un perfil de la situación nutricional del país y con un análisis de la estructura de consumo de alimentos, ello con el fin de fijar y cuantificar metas alimenticias para sectores específicos de la población y regiones críticas definidas desde un punto de vista de nutrición y pobreza” (Pedroza, 2018: 34).

En ese entonces, la canasta básica alimentaria⁸ consistía de 38 alimentos que fueron clasificados en súper básicos (de mayor frecuencia), básicos (frecuencia intermedia) y complementarios (frecuencia baja). Esta canasta fue producto del trabajo desarrollado por el Instituto Nacional de Nutrición (INN) que en el marco del SAM aplicó una encuesta en 1979 en la que definió los mínimos calóricos (2.750 calorías diarias), la población objetivo preferente⁹ que sufría de los mínimos nutricionales, así como la identificación del consumo prevaleciente de la población de menor ingresos (Pedroza, 2018).  

La canasta básica recomendable (CBR), como se le llamó, ya contenía algunos productos industrializados y una gran variedad de alimentos frescos. En esa época se hicieron importantes esfuerzos por reducir las deficiencias alimentarias a través de la distribución de la canasta alimentaria subsidiada en las tiendas Conasupo y la Campaña Nacional de Educación Nutritiva “la cual hacía la promoción de la dieta tradicional mexicana, rica en fibras y productos naturales, en contra de los alimentos chatarra al ser identificados como productos industrializados ricos en harinas y azúcares (Navarro, 1988, citado por Pedroza, 2018).

Como dan cuenta las imágenes siguientes, además de la oferta de productos frescos, la voluntad por mejorar la nutrición llevó a la difusión de recetas con productos distribuidos en las tiendas, elaboradas en el marco del Programa de Orientación Nutricional cuyos recetarios fueron impresos en los Talleres Gráficos de la Nación. El antecedente de este programa, lo encontramos en los recetarios de la Conasupo que se distribuyeron a mediados de los años sesenta que buscaban diversificar los alimentos a través de productos novedosos para las amas de casa como el pescado seco, las harinas nixtamalizadas y los alimentos enlatados, de esta forma, incluso se publicó un recetario en colaboración con Minsa y Conasupo.¹⁰ 

Sin embargo, la canasta alimentaria ofertada en su momento a través de las tiendas Conasupo,¹¹ da cuenta de la injerencia que comenzaron a tener empresas alimentarias proveedoras de productos industrializados frente a la demanda vigente de productos frescos que también se distribuyeron por un tiempo en estos establecimientos, lo cual refleja claramente el papel de la paraestatal en la llamada “transición nutricional” caracterizada por el cambio dramático en la dieta de las y los mexicanos (Ruíz y Sandoval, 2018).

7 La estrategia nutricional del SAM se acompañó de cuatro campañas consistentes en la importancia de la leche materna; distribución de recetarios, carteles, calendarios y cuadernillos con los valores nutritivos de la dieta mexicana; difusión radiofónica sobre la importancia de comer bien y finalmente, la edición de un libro familiar sobre el buen comer, así como brigadas de nutriólogos en zonas rurales para la difusión de hábitos alimentarios sanos y nutritivos (Luiselli, 1982, citado por Pedroza, 2018).
8 Además de ser un importante instrumento de medición de la pobreza, la canasta básica expresa una política alimentaria. da cuenta del enfoque que tendrá esa política y, sobre todo, permite reconocer las necesidades alimentarias primordiales de una población.
9 La Población Objetivo Preferente (POP), eran 13 millones de personas en zonas rurales y 6 millones en áreas rurales, ubicadas en 600 municipios rurales y zonas de la periferia urbana (Pedroza, 2018).
10 El recetario ofrecía 30 recetas de platillos populares con pescado seco tipo bacalao (en realidad era cazón) además de incluir el costo de cada uno. Mientras que en los recetarios del Programa de Orientación Nutricional, también se promovía el consumo de pescado, sardina fresca o congelada, atún en lata y filete de cualquier especie de pescado (Martínez y Torres, 2016).
11 Desde 1982 se creó este instrumento de medición y definición alimentaria, pero desde 2009 ha sido responsabilidad del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Como señalan Ruíz y Sandoval (2018), sería 2012 cuando este organismo publica la última actualización metodológica de la canasta básica alimentaria como principal mecanismo para medir la pobreza extrema.

A pesar de sus limitantes y sus propias contradicciones, las tiendas Conasupo como espacio privilegiado de distribución de alimentos en zonas alejadas y pobres, garantizó por años productos de primera necesidad sustentada en una visión integral de sostener el acceso a alimentos de la mano de una alimentación saludable que fue desdibujándose al tiempo.

Las tiendas de abasto rural en la coyuntura actual 

La sobrevivencia de las tiendas de abasto tiene varias explicaciones, por una parte, se convirtieron en un espacio reconocido por las comunidades; generalmente ubicadas en lugares estratégicos de las localidades, diversos programas encontraron en las tiendas un lugar idóneo para operar, por ejemplo, a principios de los años noventa a través de sus sedes, se distribuyeron sueros orales, paquetes alimenticios para niños indígenas, despensas y leche a familias de escasos recursos (Farango, 1995). Un informe de Coneval (2012), señala que alrededor del 90 por ciento de las tiendas se convirtieron en Unidades de Servicio a la Comunidad (USC) y contaban con al menos algún servicio: “acceso a telefonía, compra de tiempo aire de telefonía móvil, servicios financieros, internet, entrega de apoyos de programas federales, venta de leche Liconsa, buzón de Sepomex, tortillería, molino, cobros de servicios (agua, luz, teléfono), entre otros”.

Su existencia también obedece a que las tiendas configuraron parte de la política neoliberal de “combate a la pobreza”, de ahí que, a través de sus establecimientos, se hayan canalizado los recursos de otros programas como en su momento fue el programa alimentario PAL-Sin hambre impulsado en el periodo de Peña Nieto.¹² 

12 El Programa de Apoyo Alimentario (PAL-Prospera), fue administrado a las beneficiarias mediante terminales ubicadas en las tiendas a través de las cuales se canalizaba el apoyo bimestral para la adquisición de alimentos ofertados ahí mismo. La información sobre cuándo llegaría el apoyo y qué productos podrían adquirirse, se convirtió en un privilegio de las encargadas y en ese sentido, un ámbito de poder en la relación con las beneficiarias.

Finalmente, la razón más poderosa de su continuidad es que las tiendas Diconsa son las únicas que han distribuido de manera constante productos que resultan esenciales para garantizar la alimentación de los pobladores rurales. De acuerdo a datos recientes del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social de Desarrollo (Coneval, 2023), los productos más comercializados son maíz grano 29.4 por ciento; 15.6 por ciento, harina de maíz, 7.6 por ciento, aceite vegetal comestible, así como azúcar y frijol. En ese sentido y de acuerdo a la encargada de una tienda en Chapulco, Puebla, aunque la competencia con las tiendas particulares asedia permanentemente la existencia de los establecimientos populares, “la tienda comunitaria Diconsa subsiste por la venta de maíz, frijol, haba y trigo” (Gutiérrez, 2018). 

Durante la administración del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, el programa ha logrado sostenerse a pesar de las restricciones presupuestales. Como puede observarse en el siguiente gráfico, hay una tendencia en los últimos años a mantener el presupuesto asignado al ahora llamado PAR alrededor de los dos mil doscientos millones de pesos, que deflactados, se traduce en términos reales, en el estancamiento de la asignación presupuestal.

A pesar de esta limitación presupuestal, la permanencia del programa se refleja en el directorio de tiendas más reciente, el cual nos indica un total de 24,511 establecimientos fijos y 400 móviles en todo el país, concentrados claramente en el sur-sureste. En términos de la infraestructura para la distribución, el PAR cuenta con 30 almacenes centrales, 272 almacenes rurales, 4 almacenes graneleros y 4,218 vehículos (Diconsa, 2020). Siguiendo los datos de Sader-Segalmex (2020), el Programa atiende a cerca de 25 millones de personas en 2,260 municipios y un volumen de productos ofertados de 72 mil toneladas mensuales. 

La presencia de Diconsa regionalmente y por estados, evidencia su orientación y vinculación con la política de “combate a la pobreza”, resultado de la reestructuración que sufriera a finales de los años ochenta cuando se definió que la misión del programa sería atender sólo las regiones marginadas del país, consideradas entonces las zonas rurales. Esto permite entender la presencia central del PAR en el sur-sureste que, incluyendo los estados de Oaxaca y Veracruz (también pertenecen a la región sur-sureste), representan el 46 por ciento de todas las tiendas en el país.

El abasto alimentario durante la pandemia

Durante la pandemia y los meses de confinamiento, la función social de las tiendas de abasto fue evidente. Ante la imposibilidad de salir de sus hogares, muchas familias sólo contaron con el abasto de las tiendas locales y para el abasto de maíz, las tiendas Diconsa fueron fundamentales, sin embargo, conforme el confinamiento se prolongaba, el desabasto fue una constante y el encarecimiento también, así lo vivieron comunidades del municipio de Chicontla en la Sierra Norte de Puebla, pues si normalmente el cuartillo¹³ de maíz se vendía entre 10 y 12 pesos, durante la pandemia llegó a 18 pesos (Entrevista Jovita López, 3/12/2021). En localidades de la Sierra Norte de Veracruz, las solicitudes de maíz llegaban hasta un mes después, sobre todo por problemas de transporte del almacén regional; el encargado de la tienda El Pericón en el municipio de Texcatepec señaló al respecto “en la tienda se vende bien, cuando llega la mercancía en una semana se acaba todo lo que trae el camión, también pasa que cuando llega la mercancía le faltan pocos días para caducar” (Radio Huaya, octubre 2020).

13 El cuartillo es una medida tradicional en las comunidades, en este caso, hace referencia a 4 latas de sardina.

Por su parte, la Unión Estatal de Consejos Comunitarios de Abasto de Oaxaca, denunció desabasto y sobreprecios de alimentos vendidos en las tiendas a mediados de 2021. Esto coincide con la situación que vivieron localidades de la Sierra y Costa de Chiapas en donde representantes ciudadanos denunciaron el encarecimiento de los productos respecto a los productos de las otras tiendas locales en el contexto de la pandemia (Gaceta Parlamentaria 2020).

Otro fenómeno que se observó en algunas regiones durante la pandemia, fue la reventa de productos, pues propietarios de tiendas de abarrotes compraban en las tiendas Diconsa a precios subsidiados para revender en sus negocios a precios más altos. Esto sucedió en localidades de Tlaxcala como Tizatlán en donde el azúcar revendida pasó de 20 a 40 pesos quitando la envoltura original de Segalmex, así lo hicieron también en el caso del frijol (Lara, 2020).

La crisis alimentaria que se vivió durante la pandemia no fue contundente en las zonas rurales, en mucho, por el abasto garantizado de maíz a partir de la producción local y la distribución en las tiendas Diconsa. Esto demuestra la función social que todavía tienen estos establecimientos a pesar de los procesos de reestructuración que han vivido. Para los pobladores de comunidades alejadas, de hecho, las tiendas Diconsa son el único lugar en el que pueden adquirir alimentos básicos a precios subsidiados, de acuerdo a Segalmex esto es posible porque “el Programa de Abasto Rural opera donde no existe un servicio de abasto local suficiente y adecuado o no hay alternativas de abasto”. Aunque no existen evaluaciones recientes que den cuenta de ello, un informe de Coneval de 2012, estimó que, tras una muestra representativa, el 12.4 por ciento de las tiendas resultaron ser la única opción de abasto local, mientras que un año antes fue de 21.9 por ciento, sin contar que sólo la mitad de las tiendas cuentan con todos los productos de la canasta básica Diconsa. Lo anterior coincide con un documento reciente de Sader-Segalmex (2020) en el que indica que serían más de dos mil localidades en las que las tiendas Diconsa son su única opción, es decir alrededor del 10 por ciento del total de los establecimientos a nivel nacional.

De lo anterior, podemos deducir que la expansión del comercio privado paulatinamente ha desplazado a las tiendas Diconsa como única o principal fuente de abasto local. Aún así, considero que esta “convivencia” de oferta de productos en los mercados locales, genera mecanismos de competencia y regulación informal de precios que de alguna manera terminan por favorecer a los consumidores más pobres.

Por lo que se refiere a la canasta básica ofertada en las tiendas, cabe señalar que, como se puede observar en el siguiente cuadro, el gobierno de la Cuarta Transformación redefinió ésta al pasar de 23 a 40 productos:

Esta ampliación en la oferta de productos, es un arma de doble filo sobre todo si ésta no obedece a un estudio de mercado que defina claramente las necesidades de la población. Así, muchos de los productos ofrecidos tras esta ampliación, no lograron ser del gusto de los beneficiarios como carnes empacadas y algunos lácteos que en el extremo y de acuerdo a varios diarios del estado de Puebla, durante la pandemia tuvieron que ser enterrados y destruidos con fuego por encontrarse en descomposición.¹⁴ Esto nos lleva a señalar que el paso hacia procesos más democráticos en la toma de decisiones que permita transitar de una racionalidad instrumental a una racionalidad dialógica (Aguilar, 1992:28), lejos está de suceder. De hecho, una característica de las políticas y de la política en el contexto no sólo del neoliberalismo sino incluso de la 4T, es que ambos modelos se revisten de una narrativa de búsqueda del consenso, participación y democracia, sin embargo, las políticas se encuentran dominadas por los aspectos técnicos y económicos y es que en general, están elaboradas e implementadas desde un modelo de racionalidad técnica que no permite reconocer necesidades reales de la sociedad, ni negociar con ésta, pero como la realidad no es plana ni predecible y los programas son la expresión de una confluencia de intereses, tensiones, negociaciones, acuerdos y conflictos, en muchas de las tiendas de abasto, algunos de los productos simplemente no lograron comercializarse entendiéndose esto como una clara inconformidad y resistencia a las decisiones elaboradas desde arriba, ajenas a las preferencias culturales de los beneficiarios.}

14  De acuerdo a la información periodística, se desecharon alrededor de 1.5 millones de pesos en alimentos descompuestos en el almacén de Tecali, Puebla. 

Lo anterior confirma que, aunque las personas aparecen como simple receptáculos de programas y despolitizados al no ser parte de decisiones de orden público, cotidianamente estos proyectos gubernamentales, terminan colocados en constantes forcejeos, en espacios de maniobra y empoderamiento que incluye a interventores y clientes (Long, 2007:314-318). De esta forma, el contraste entre los planteamientos iniciales y la práctica de los programas, aparece como ambivalente, contradictoria, y ambigua; la inconformidad por su parte, puede expresarse en “prácticas de aplazamiento, acomodo, negociación, apropiación selectiva, distanciamiento o ausentismo” (Arce y Long, 2001:3), en este caso, expresada claramente en el rechazo a estos productos y la necesidad por parte del gobierno de ocultar el fracaso de sus decisiones.

Las tiendas en el contexto de la inflación y la carestía alimentaria

Después de varios años sin pactos económicos, ante los niveles inflacionarios que se reflejaron particularmente después de la pandemia en los alimentos, el gobierno de AMLO recurrió a esta vieja práctica y en 2022 firmó dos acuerdos para contener el alza de los precios. A principios del año, estableció el Paquete Contra la Inflación y la Carestía (PACIC), un plan consistió en un abanico de medidas entre las que destacan la constitución de una reserva estratégica de maíz y el fortalecimiento del programa de abasto (Liconsa/Diconsa).

Para principios de octubre del mismo 2022, estableció una segunda versión del PACIC denominado Acuerdo de Apertura contra la Inflación y la Carestía (Apacic) del cual destacaron dos aspectos: los acuerdos establecidos con empresarios del país ligados a la distribución de alimentos en tiendas de autoservicio y la apertura del mercado a las importaciones de productos.

En el marco de esta segunda versión del pacto, Segalmex, responsable de los establecimientos Diconsa, de comprometió a garantizar el abasto de maíz a las tiendas sobre todo del sureste mexicano, a través del grano en bodegas de acopio que obtuvo de los pequeños y medianos productores mediante el programa de precios de garantía, asegurando un precio al consumidor de 6.50 pesos por kilo. Sin embargo, el cumplimiento del compromiso obligó al gobierno a adquirir maíz y frijol a precios de mercado. De este total, se estima que 279 mil toneladas fueron de maíz almacenado por Segalmex y el resto, es decir más de 520 mil toneladas, de los empresarios agrícolas de Sinaloa.¹⁵ Lo anterior significó la transferencia de un subsidio a través de compras de maíz a grandes productores, quienes establecen el precio a partir del fijado en la Bolsa de Chicago. En una primera etapa, estas compras representaron al erario 3,200 millones de pesos (Segalmex, junio 2022), siendo su destino “las más de 20 mil tiendas de abasto que en conjunto demandan alrededor de 600 mil toneladas de maíz cada año; el resto, 150 mil toneladas, serían canalizadas a la industria de la masa y la tortilla para frenar el precio al alza de la tortilla” (Martínez, 2022). Al respecto vale señalar que, al desdibujarse el abasto nacional sustentado en la autosuficiencia, la estrategia de la “seguridad alimentaria”¹⁶ se fue imponiendo como el marco conceptual en el que se diseñaría la política de abasto, reduciéndose significativamente el papel de la agricultura campesina como proveedora de alimentos. Este nuevo enfoque, desplazó a los campesinos como proveedores de primer orden, siendo los grandes productores sobre todo de Sinaloa y Jalisco, quienes, a partir de una estrategia de subsidios y programas hídricos, de mecanización y uso de agroquímicos, incrementaron su producción de maíz blanco, convirtiéndose así en uno de los principales abastecedores del grano a nivel nacional.

15 El programa de compras a los productores sinaloenses continuó durante 2023, llegando a un millón doscientas mil toneladas adquiridas por parte de Segalmex. Lo cual evidencia el posicionamiento de los empresarios agrícolas de Sinaloa como los principales proveedores de maíz blanco del país. Este lugar privilegiado ene l abasto nacional de alimentos no se reduce al maíz, pues el director de Segalmex ha señalado la intención de impulsar la producción de frijol negro y pinto en el mismo estado a través del mecanismo de agricultura por contrato (El Economista, 13/11/2023).
16 El concepto de seguridad alimentaria surge por primera vez en 1943 en el marco de una reunión sobre manejo de excedentes de alimentos básicos en Estados Unidos, pero sería en el contexto de la crisis alimentaria de los años setenta, que la FAO definió como “seguridad alimentaria” la disponibilidad y suministro adecuado de alimentos en todo momento, por lo que había un énfasis en aumentar la producción para garantizar la disponibilidad (Simón, 2009:35). 

La lógica del gobierno actual ha sido garantizar de cualquier manera y a cualquier costo, la distribución de maíz y frijol a través de las tiendas Diconsa, para lo cual ha reservado alrededor de 20 mil toneladas de maíz siendo el 50 por ciento éstas canalizadas a las tiendas en Oaxaca. De acuerdo a Segalmex, esto representaría la garantía de abasto hasta principios de 2023 (MVS Noticias, 10/12/2022).

El fantasma del “salinismo” alcanza a las tiendas Diconsa

La designación de Ignacio Ovalle al frente de Segalmex a inicio del sexenio de AMLO, generó muchos cuestionamientos sobre todo por sus vínculos al antiguo régimen priísta, en particular, cuando fue director de la paraestatal Conasupo durante el gobierno de Salinas de Gortari (1988-1994), además de un sinfín de cargos públicos ligados a los gobiernos en los años setenta y ochenta. El nombramiento resultó extraño en el marco de las declaradas e históricas tensiones entre el gobierno de la 4T y el salinismo. A pesar de los señalamientos, Ignacio Ovalle configuró su propio equipo con un grupo de viejos salinistas, en su mayoría, ligados a la estructura de las diferentes filiales de Conasupo.

Estos aparentes contrasentidos en el marco de la 4T, refuerzan la idea de Lindblom citado por Aguilar (1992:49) quien señala “La política no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones”. Desde esta perspectiva, las políticas públicas no se reducen a intenciones unilaterales de los gobiernos, sino que se configuran como acciones colectivas, por tanto, sujetas a la disonancia entre lo definido y lo concreto, es decir, lo realizado. Esa disonancia implica un cúmulo de acuerdos, desencuentros, conflictos, negociaciones y tensiones entre los diferentes actores por lo que las políticas públicas se convierten efectivamente, en el espejo de relaciones de poder y las prácticas sociales, es decir, como el resultado de procesos.

Los resultados de esas contradicciones, no se hicieron esperar, pues tan sólo dos años después de tomar posesión y en plena pandemia, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), detectó un descomunal desvío de recursos por alrededor de 12 mil millones de pesos (Indigo, 5/01/2023) que incluyó múltiples irregularidades entre las cuales destaca la compra de títulos bursátiles por al menos, 100 millones de pesos.

Tras la destitución de Ovalle en 2022, han salido a relucir diferentes desvíos ligados particularmente a la distribución de alimentos en las tiendas Diconsa:

1. Más de 142 millones de pesos destinados a la compra de casi 8 mil toneladas de azúcar que nunca llegaron a los almacenes de la paraestatal.
2. Desfalco por 73.4 millones de pesos por compra a diferentes empresas españolas de “carne deshebrada y cubicada de res, pollo y cerdo, pero solo recibió una parte” además de no haberse obtenido el total del producto adquirido. Del recibido, la propia Segalmex dio cuenta que, en cuatro años, sólo fueron distribuidos 8.6 millones del producto (11 por ciento del total) ya que no “era un artículo solicitado por las comunidades” (Sinembargo.mx, 22/03/2023). Sin dejar de mencionar que la carne no distribuida se “echó a perder”.
3. Más de nueve mil toneladas siniestradas de maíz blanco nacional que no fue distribuido en su momento a las tiendas rurales, desvíos por inventarios de maíz y frijol y la venta a empresas privadas de más de 15 mil toneladas de maíz por debajo del precio de garantía (La Jornada, 2,05/2022).
4. Adjudicación directa a finales de 2022 por 10 mil millones de pesos para la compra de crema de leche y fórmulas lácteas.
5. Con información de Guacamaya likes, diversos diarios documentaron la venta de pilas con los sellos de Segalmex en Polonia. El problema tuvo como origen el incumplimiento de un convenio de venta con la empresa española Tempel Group por 15 millones de pesos, a quien la filial mexicana le compró un lote de pilas que no fueron distribuidas en su totalidad. En este caso como en otros, la compra se realizó bajo el concepto de “recepción jurídica” que de acuerdo a la Revista Proceso (5/05/2023) implica que “el organismo pagaba a los proveedores la totalidad de los contratos, pero las empresas conservaban los productos hasta que la dependencia los solicitara”.¹⁷
6. Quema y entierro de productos, sobre todo carne de res, pollo y cerdo en descomposición, que no fueron aceptados por los beneficiarios entre otras razones por la presentación y su elevado precio.

17 Al respecto, Segalmex realizó una denuncia en julio de 2022 ante la Fiscalía General de la República.

Conclusiones

Como se ha señalado en este artículo, garantizar el abasto rural ha sido una de las tareas más complejas del Estado mexicano. Desde las primeras iniciativas, fue notoria la tensión entre la tarea social de distribuir alimentos de bajo costo a las poblaciones más vulnerables y el interés del comercio privado por obtener los mayores márgenes de ganancia.

A pesar de esta constante tensión, los gobiernos posrevolucionarios lograron configurar un sistema de abasto rural que, durante décadas, permitió regular los precios en los mercados locales y regionales, así como garantizar el acceso de alimentos subsidiados, sobre todo en aquellas poblaciones más alejadas y empobrecidas del país. La operación de las tiendas en el contexto de libre mercado, no ha sido fácil, pues revertir años en el que el comercio privado ha ganado terreno frente a las tiendas comunitarias, favorece que incluso aquellas iniciativas más legítimas, se encuentren en medio de un entorno dominado por los negocios particulares que compiten deslealmente con los establecimientos de Diconsa. 

El interés por recorrer históricamente la trayectoria de uno de los programas más legendarios del gobierno federal, obedece a que, a través de este camino, logran evidenciarse las constantes contradicciones y tensiones a las que se enfrenta la política pública, no sólo en su definición y operación, sino en su confluencia con un entorno económico de libre comercio, sin regulaciones y el paulatino dominio de la agroindustria alimentaria. 

Tras los diferentes procesos de reestructuración que sufrió el Programa de Abasto Rural en el contexto del neoliberalismo, la función social de garantizar el abasto de alimentos a bajo costo está en entredicho, reduciéndose esta labor a las localidades más alejadas en las que también el comercio privado comienza a tener presencia.

Las contradicciones no son exclusivas de los gobiernos neoliberales, también en el gobierno de la llamada Cuarta Transformación, el abasto rural ha dejado al desnudo una serie de tensiones que derivan entre otras cosas, de la dinámica privatizadora y eficientista en el que el PAR continuó operando en su sobrevivencia frente a la política neoliberal. Pero eso no explica todo, los contrasentidos del Programa durante el actual gobierno, también responden a decisiones absurdas y con nula planificación como el ampliar la oferta de productos sin un estudio de preferencias alimenticias. 

Por otro lado, todo indica que la decisión de colocar al frente a un grupo vinculado estrecha e históricamente al salinismo, fue errónea, evidenciando viejas prácticas corruptas asociadas al manejo de cuantiosos recursos públicos y la compra de productos a múltiples empresas agroalimentarias privadas. 

Finalmente, en el marco de un nuevo impulso a la autosuficiencia alimentaria, destaca el hecho del desplazamiento de los pequeños productores como proveedores de granos básicos, colocando en la base de esta estrategia a los grandes productores de Sinaloa. Lo anterior refleja un sistema de producción diferenciado, en el que los pequeños producen para el autoabasto, mientras los grandes serán los sujetos privilegiados de la tarea de abastecer de maíz para consumo humano.

 

 

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